Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

БюджетномкодексеРФ.

Согласно этому Кодексу, средства, полученные в результате применения мер административной и уголовной ответственности, отнесены к неналоговым доходам бюджетов (ч. 4 ст. 41). Казалось бы, проблема в принципе решена. Однако наряду с этим в Кодексе говорится, что эти доходы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, «если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации» (ч. 1 ст. 46). Такая формулировка оставляет проблему открытой Кодекс фактически закрепляет существующий разнобой, «растаскивание» штрафных сумм по разным счетам и фондам. (Непонятно также, почему штрафные суммы, налагаемые федеральными ведомствами за правонарушения, установленные федеральным законодательством, должны зачисляться в местные бюджеты.Ноэтотемадругогоразговора.)

Таким образом, огромные средства, полученные путем взыскания штрафов, по-прежнему пополняют не бюджеты, а бесконтрольные «копилки»и«кормушки»многочисленныхбюджетныхведомств.

Недавно первый заместитель министра финансов А. Кудрин заявил, что в условиях напряженного финансового положения страны дополнительная экономия может быть получена за счет более рационального использования внебюджетных средств, которые федеральные министерства и ведомства за 1998 г. получили на сумму в 51 млрд. руб. («НГ», 2000, 21 янв.). Существенную часть этих средств составляют штрафы, взысканные за правонарушения. Однако законодательногорешенияэтойпроблемыкакнебыло,такинет.

В проекте нового КоАП РФ четко записано, что взыскиваемые административные штрафы зачисляются в соответствующий бюджет. Это положениедолжнобытьдетализировановбюджетномзаконодательстве.

80

В.В.Полянский*

АДМИНИСТРАТИВНАЯОТВЕТСТВЕННОСТЬВ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХОТНОШЕНИЯХ

Нормы об административной ответственности за правонарушения визбирательныхотношенияхдинамичныиподвергаютсяизменениям в связи с накоплением опыта предыдущих избирательных кампаний. Это обстоятельство отражает позитивные тенденции в правотворчестве, способствует обеспечению реальности и эффективности норм об административной ответственности. Однако возможности повышения эффективности таких норм далеко не исчерпаны. Об этом свидетельствует тот факт, что при очень большом количестве правонарушений в сфере избирательных отношений, имевших место в избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы в 1999 г. (о чем свидетельствуют средства массовой информации, практика избирательных комиссий и судов), не так уж и часто использовались административно-правовые средства воздействиянаправонарушителей.

Избирательная кампания показала, что весьма распространенной была практика использования государственными, муниципальными служащими и другими должностными лицами своего служебного положения для поддержки тех или иных кандидатов в депутаты, объединений и блоков. Чаще всего это проявлялось в трансляции по телевидениюирадиовысказыванийдолжностныхлицвадресучастников избирательного процесса, что влияло на исход голосования. В данном случае речь идет о высказываниях должностных лиц не как рядовых граждан, а в их специальном статусе. Такие действия должностных лиц, облеченных доверием избирателей, имеющих реальную возможность влиять на средства массовой информации, должны рассматриваться как общественно опасные, причиняющие существенный вред, и квалифицироваться, по крайней мере, как административные правонарушения. Соответствующие нормы о таких антиобщественных деяниях содержатся в КоАП РСФСР. Законодатель установилдлята-

__________________________________

*ДоцентСамарскогогосударственногоуниверситета.

81

ких случаев более высокую, чем для рядовых граждан, меру ответственности за правонарушения в избирательной сфере: от 20 до 50 минимальныхразмеровоплатытрудадлядолжностныхлиц;дляграждан (неспециальных субъектов) — до 25 минимальных размеров оплаты труда (ст. 408, 40|6 КоАП). Но насколько значимо административное взыскание в размере 50 минимальных размеров оплаты труда для должностного лица, имеющего возможность обнародовать по телевидению свои предпочтения в избирательном процессе без оплаты эфирного времени (не каждый чиновник обладает такими возможностями!)? Надо учесть, что использование служебного положения должностным лицом преследует корыстную цель — повлиять на исход голосования в интересах должностного лица или какой-либо политической группировки, сохранить либо усилить свои позицииворганахвластиитемсамымупрочитьсвоеположение.

С учетом анализа действующего законодательства в области административной ответственности, сложившейся политической практики участия должностных лиц в избирательном процессе можно сделатьследующиевыводы:

во-первых, должностные лица, совершая правонарушения с использованием своего должностного положения, наносят ущерб авторитетувласти;

во-вторых,довольномягкаямераадминистративнойответственности должностных лиц за правонарушения в избирательных отношениях являетсямалоэффективнойинедостигаетцелейприменениявзыскания.

Для повышения эффективности административной ответственности должностныхлицвизбирательныхотношенияхвпорядкепервоочередной меры целесообразно увеличить максимум штрафа до 100 минимальных размеров оплаты труда. Возможно, в последующем стоитпересмотреть границу штрафа как административного взыскания и уголовного наказания в сторону увеличения максимума административного взыскания (например, до 200 минимальных размеров оплаты труда) для должностных лиц как специальных субъектов административных правонарушений.

Вместе с тем в избирательных деликтах штраф — не самая эффективная мера административной ответственности для должностных лиц (особенно в органах государственной власти и местного самоуправления), стремящихся ценой избирательных правонарушений сохранитьиупрочитьсвойвластныйстатус.

82

Учитывая, что предпосылкой для совершения административного правонарушения должностным лицом является его работа в таком качестве, целесообразно ввести такой вид административного взыскания, как увольнение правонарушителя с работы (отстранение от должности). Реализация этого предложения потребует уточнения правовых критериев, условий закрепления в законодательстве этого вида взыскания в качестве административного (наряду с дисциплинарным и уголовным видом ответственности, где существует увольнение с работы, лишение права заниматься определенной деятельностью). На наш взгляд, внесение в перечень видов административных взысканий увольнения с работы (освобождения от должности) за правонарушения с использованием служебного положения как «средства, явившегося орудием совершения административного правонарушения» (по аналогии с другими мерами административного взыскания), повысит дисциплинированность должностных лиц в избирательномпроцессе.

Порядок увольнения должностных лиц за административные правонарушения в избирательных отношениях должен предусматривать судебное рассмотрение дела и принятие судом соответствующего решения. В целях гарантирования интересов правонарушителя ему должно быть предоставлено право обжаловать в судебном порядке решение об увольнении (освобождении от должности), например, на тех же условиях, которые предусмотрены для обжалования увольнения, произведенноговдисциплинарномпорядке.

Увольнение с работы (отстранение от должности) за административное правонарушение следовало бы учредить в качестве основного взыскания, не исключающего применение и других мер административноговоздействия.

Представляется оправданным применение такой меры административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 402 КоАП РСФСР (вмешательство в работу избирательных комиссий, комиссии референдума), ст. 4010 (проведение предвыборной агитации, агитации при проведении референдума в период запрещения ее проведения или в местах, где ее проведение запрещено федеральным законом), ст. 4011 (проведение предвыборной агитации, агитации при проведении референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом), ст. 4015 (нарушениеустановленного законом права на пользование помещениями в ходе избирательнойкампании,подготовкиипроведенияреферендума)и др.

83

В прошедшей в 1999 г. избирательной кампании довольно частым нарушением прав избирателей был отказ в предоставлении возможности голосовать вне помещений для голосования, что является воспрепятствованием реализации гражданами права избирать. Об этом свидетельствуют жалобы граждан. Игнорирование заявлений избирателей, сделанных по телефону в допустимые законом сроки, что не запрещается избирательным законодательством, стало общим явлением, цель которого — искусственно регулировать состав голосующих (в частности, отстранять от голосования избирателей старших возрастов). Такое правонарушение следовало бы закрепить в законе в качестве самостоятельного состава с дифференцированной ответственностью виновного в виде штрафа и последующего запрета на участие в работе избирательных комиссий любого уровня. Последнее взыскание по своей юридической природе не является, на наш взгляд, административным, поскольку оно ближе по своему характеру к государственно-правовой ответственности. Однако, учитывая, что члены избирательных комиссий в большинстве своем общественники и каждый из них может быть субъектом умышленного правонарушения в сфере избирательныхотношений,онидолжныбытьлишеныправана участие в работе избирательных комиссий с правом решающего либо совещательного голоса. Эта мера позволит воспитывать у членов избирательных комиссий нейтральность по отношению к участникам избирательныхотношений.

Самостоятельная проблема в избирательных отношениях — ответственностьизбирательныхкомиссийвслучаесудебногопризнания незаконными их решений о снятии с регистрации кандидатов в депутаты, в президенты и т.п. В настоящее время нет соответствующих средств воздействия на избирательные комиссии — ни государственноправовых, ни административно-правовых. Есть только политические. Представляется, что в рамках административной юрисдикции можно решать вопрос о роспуске (расформировании) окружных и других комиссий, участвовавших в принятии незаконного решения о снятии с регистрации кандидатов в депутаты и т.п. В противном случае при проведении повторных выборов с участием незаконно снятого с регистрации кандидата не исключается пристрастное отношение тех же избирательных комиссий к такому кандидату. При этом будет нанесен ущербдемократии,правамчеловекаигражданина.

Следует также задуматься об адекватности мер административной ответственности за некоторые другие правонарушения, преду-

84

смотренные КоАП. В частности, почему за такое правонарушение, как финансирование избирательной кампании, подготовки и проведения референдума помимо избирательных фондов, фондов референдума, оказание иной, запрещенной законом материальной поддержки, установлен штраф в размере от 10 до 15 минимальных размеров оплаты труда (ст. 4020 КоАП)? Разве такое взыскание соразмерно тяжести возможных последствий правонарушения, когда финансирование может составлять значительные суммы, например сотни тысяч рублей? Здесь нужна иная логика, основанная на учете характера объекта, цели неправомерного посягательства и серьезности последствий правонарушениявизбирательнойсфере.

С.В.Фомина*

АДМИНИСТРАТИВНАЯОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗАНАРУШЕНИЕЗАКОНОДАТЕЛЬСТВАРФ ОВЫБОРАХИРЕФЕРЕНДУМАХ**

Федеральным законом от2января2000г.быливнесеныизменения и дополнения в КоАП РСФСР в части ответственности в сфере избирательных отношений, которые представляют собой достаточно крупный блок публично-правовых общественных отношений. Особая ценность этих отношений стоит в том, что они связаны с реализацией прав и свобод граждан Российской Федерации, а именно права на участие в управлении делами государства, права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления(активногоипассивногоизбирательногоправа),а также участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции РФ). Не случайно Особенная часть КоАП РСФСР начинается с норм об административной ответственностизапосягательстваименнонаэтиправаисвободы.

__________________________________

*МладшийнаучныйсотрудникИГПРАН.

**РаботавыполненапогрантуРФФИ№00-06-80033а.

85

Впервые административная ответственность в этой сфере была установлена в 1990 г. (ст. 40¹ - 405), а со временем, после дополнения Кодекса в 1995 г. статьями 406 — 4013 и вступления в силу в 1997 г. нового УК РФ, появились некоторые правовые коллизии и соответствующаянеобходимостьихустранения.

Так, ч. 1 ст. 141 УК РФ практически дублировала ч. 1 и 2 ст. 401 КоАП РСФСР (в прежней редакции). Указанные нормы обоих актов устанавливали ответственность за воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссии по проведению референдума. Поскольку диспозиция ч. 1 ст. 141 УК РФ не содержала никаких специальных признаков, позволяющих отграничить состав уголовного преступления от состава административного правонарушения, речь шла, по существу, о криминализации административного проступка (поскольку УК был принят позже), и в этих условиях применение административной ответственности за данное правонарушение было практически невозможно. Лишь ч. 2 ст. 141 УК РФ, устанавливающая квалифицированный состав данного преступления, включала признаки, явно выводящие состав правонарушения за рамки административного проступка. Данная коллизия была частично устранена ФЗ от 2 января 2000 г., который, исключив из КоАП норму о воспрепятствовании осуществлению гражданином избирательных прав либо права участвовать в референдуме, окончательно признал криминализацию данного правонарушения и перевел его в разряд однозначно уголовных. Состав, смежный с уголовным (ч. 2 п. «б» ст. 141 УК РФ), установлен в настоящее время ст. 402 об ответственности должностных лиц за вмешательство с использованием должностного или служебного положения в работу избирательных комиссий, комиссий референдума. Здесь разграничение составов проводится по объективной стороне, в зависимости от того, обернулось ли вмешательство в работу названных комиссийвоспрепятствованиемихдеятельностиилинет.

Вторым положительным моментом, связанным с внесением измененийвКоАПРСФСРЗакономот2января2000г.,былоисправление оплошности, допущенной в ст. 202 по вине законодателей, которые с принятием в 1995 г. ст. 406-4013 забыли сделать соответствующее упоминание о подведомственности этой категории дел судьям районных (городских) судов, хотя в ст. 274 полномочия судей по пересмотру дел об этих правонарушениях были регламентированы.

86

Сейчас, когда вместо старых 30 статей об ответственности за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ действуют 24 новые статьи, рассмотрение дел обо всех этих правонарушениях отнесено к полномочиям судьи районного (городского)суда.

Новые составы административных правонарушений, установленные Законом от 2 января 2000 г., более детализированы по сравнению с прежними нормами. В некоторых случаях произошло разукрупнение, разделение составов и закрепление их в отдельных нормах и статьях (например, ч. 3 ст. 401 (прежняя) и ст. 403, 404 (новые). Увеличение общего количества статей до 24 связано еще и с появлением принципиально новых составов, например ст. 409 «Нарушение в ходе избирательной кампании правил рекламирования коммерческой деятельности», 4011 «Проведение предвыборной агитации, агитации при проведении референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом», 4013 «Непредоставление зарегистрированному кандидату возможности обнародовать (опубликовать) опровержение либо иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации», 4016 «Подкуп избирателей, участников референдума, осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах», 4019-4021 — правонарушения, связанные с финансированием выборов и референдума, и др. Введение в Кодекс этих и иных новых составов стало возможным не просто в связи с объективно назревшей необходимостью, а прежде всего в связи с закреплением соответствующих позитивных правил и запретов в обновленном федеральномзаконодательствеовыборахиреферендумах—вФЗот 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями, внесенными ФЗ от 30 марта 1999 г.), в ФЗ от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в ФЗ от 31 декабря 1999 г. «О выборах ПрезидентаРоссийскойФедерации»,ит.д.

Обращает на себя внимание тот факт, что в отличие от прежней хаотической очередности фиксации статей об административной ответственности в сфере избирательных отношений новые 24 статьи располагаются в КоАП достаточно упорядоченно — в соответствии с логической последовательностью стадий избирательного процесса или процедурыподготовкиипроведенияреферендума—отсостав-

87

ления списка избирателей до подсчета итогов голосования и опубликования итогов выборов (референдума) в средствах массовой информации. Аналогичная последовательность свойственна и регламентации данных общественных отношений в законодательных актах РФ о выборах и референдумах. Такое расположение статей в данном разделе Кодекса создает определенное удобство для ориентации в нем.

Как и прежде, в качестве взыскания за все правонарушения в сфере избирательных отношений фигурирует только штраф. Однако его размеры изменены. Если раньше штраф на граждан мог быть наложен в размере до 50 минимальных размеров оплаты труда, а на должностных лиц — до 100, то в санкциях ныне действующих статей установлен максимальный размер штрафа для граждан — до 25 минимальных размеров оплаты труда (чаще — до пятнадцати), для должностныхлиц—до50.

ФЗ от 2 января 2000 г. внесено дополнение и в ст. 234 КоАП РСФСР и тем самым наконец урегулирован вопрос о том, кто должен составлять протокол об административном правонарушении в случае нарушения порядка проведения выборов и референдумов — это уполномоченное должностное лицо избирательной комиссии (комиссии референдума).

Новая редакция ст. 257 КоАП РСФСР устанавливает общий срок рассмотрения дел об административных правонарушениях — 15 суток,

— единый для всех дел рассматриваемой категории в отличие от сокращенного суточного срока, существовавшего ранее для некоторых из них. Такой срок, с одной стороны, обеспечивает обстоятельность административно-юрисдикционного процесса, а с другой — лишает его оперативности. Это представляется вполне оправданным, так как большой оперативности требует прежде всего не привлечение виновного к ответственности, а рассмотрение вопроса о нарушении законодательства о выборах и референдумах (и соответствующих прав и свобод граждан), по существу, в условиях, когда это может иметь решающее значение. А для этого предусмотрены другие процессуальныеправилаисроки.

Всоответствиисост.1ЗаконаРФ«Обобжалованиивсуддействий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и ст. 63 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а

88

также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд. Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий референдума могут быть обжалованы как в суд, так и в вышестоящую избирательную комиссию, комиссию референдума или одновременно в обе эти инстанции. В последнем случае при принятии жалобы к рассмотрению суд извещает избирательную комиссию о поступившей жалобе, а избирательная комиссия (комиссия референдума) приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу (решениесудаявляетсяприоритетным).

Решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании или подготовки референдума, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосованияиливдень,следующийзаднемголосования,—немедленно. Максимальный срок рассмотрения жалобы — 10 дней при необходимости дополнительной проверки фактов. По жалобе на решение избирательнойкомиссии,комиссииреферендумаобитогахголосования, о результатах выборов, референдума суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы (ст. 63 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумегражданРоссийскойФедерации»,ст.234ГПКРСФСР).

Статья 234 ГПК РСФСР устанавливает еще один специальный срок — заявление или жалоба на неправильности в списках избирателей (участников референдума) должны быть рассмотрены в трехдневный срок со дня их подачи, но не позднее дня голосования, а в день голосования — немедленно. Таким образом, сроки рассмотрения жалоб о нарушении избирательных прав граждан и сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с этими правами, различны.

Совершение тех или иных административных правонарушений может повлечь за собой изменение или прекращение правоотношений в сфере избирательного права. Так, нарушение правил выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов) (ст. 402 КоАП), нарушение правил предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании (ст. 408 — 4012, 4018 — 4021), использование кандидатами и их доверенными лицами, руководителями избирательных

89