Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

Л.А.Сергиенко*

ПУТИПОВЫШЕНИЯОТВЕТСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВПРАВАВУСЛОВИЯХ ИНФОРМАТИЗАЦИИОБЩЕСТВА**

Анализ действующих законодательных актов в информационной сфере, а также некоторых подходов к регулированию отношений в глобальной информационной сети «Интернет» позволяет обозначить два подхода к совершенствованию регулирования ответственности субъектов права.

Первый, достаточно уже изученный, но недостаточно реализуемый, подход основывается на выявлении и закреплении коррелятивной взаимозависимости между обязанностями субъекта права и его ответственностью за качественное выполнение этих обязанностей.

Характерно, что в 70—80-е годы при теоретической разработке проблемы правового статуса органов государственного управления и их служащих обосновывалась эффективность нормативного регулирования ответственности субъектов права в непосредственной взаимосвязи с их конкретными функциями и обязанностями и предлагался подход к реализации ответственности через механизм оценки работы. Отмечалось, что практическое применение института ответственности зависит от конкретного и достаточно подробного нормативного определения компетенции субъекта управления (органа, подразделения, служащего), от знания этих норм исполнителем и организатором управления, от закрепления ожидаемого результата реализации компетенции и оценки реального результата и отклонений от заданного, а также оценки вредных последствий отклонений, и т.д.1 Однако предлагаемые методики оценки качества деятельности субъектов права не получили широкого использования. Тем не менее идея опре-

__________________________________

*СтаршийнаучныйсотрудникИГПРАН,кандидатюридическихнаук. **РаботавыполненапофантуРФФИ№00-06-80114.

1 См.: Ответственность в управлении. М., 1985. С. 260-284; Бачило И.Л., Катрич С.В, Сергиенко Л.А. Обеспечение порядка в управлении производством. М.,1986.С.98-99,109.

110

деления конкретных видов нарушений нормативно установленных обязанностей субъектов права (эти виды нарушений можно обозначить как фактические основания ответственности) нисколько не утратила своегозначенияи актуальности.Болеетого,впроцессеинформатизации общества этот вопрос получает новый импульс развития, что связано, в частности, с возникновением новых обязанностей субъектов права в условиях применения современных информационных технологий и, соответственно, с новыми потребностями в подходах к реализации ответственностиэтихсубъектов.

Следует признать, что типичный недостаток правового регулирования ответственности во многих законодательных актах, и в частности в актах, регулирующих отношения в информационной сфере, состоит в скупом и представленном в общей форме определении ответственности за нарушение правоотношений, регламентируемых законодательнымактом.

По-прежнему часто создается ситуация, когда отсутствует непосредственная связь между обязанностями субъекта права и его ответственностью за их нарушение. Обычно круг устанавливаемых обязанностей бывает гораздо шире нормативного определенных видов их нарушений — фактических оснований ответственности. Так, ФЗ от 29 декабря 1994 г. «Об обязательном экземпляре документов» довольно детально установлены обязанности организаций, централизованно получающих обязательный экземпляр документов, однако ответственность за выполнение этих достаточно серьезных обязанностей (например, по информированию потребителей об обязательном экземпляре документов или по распределению обязательных платных экземпляров изданий в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством РФ) не обеспечена, хотя бы на основе определения вида ответственности либо отсылки к соответствующему внутреннему документу, регламентирующему условия и порядок выполнения этих обязанностей. При этом закон все же частично делает шаг в сторону учета необходимости определения отдельных видов нарушений в рассматриваемойобласти,устанавливаяадминистративную ответственность другой группы субъектов, участвующих в решении проблемы обязательного экземпляра документов, — их производителей

— занесвоевременнуюинеполнуюдоставкутакогоэкземпляра. Следует отметить, что, несмотря на сказанное, общая ситуация,

сложившаяся в последние несколько лет, свидетельствует о некоторые положительныхсдвигахвэтомвопросе.Постепенноидеявыяв-

111

ления и закрепления на законодательном уровне соотношений между конкретными полномочиями субъектов права и их ответственностью воплощается в жизнь. Законодатель при разработке проектов некоторых федеральных законов исходит именно из данного принципа. Примером может служить проект ФЗ «О государственной автоматизированной системе «Выборы», в котором предусматриваются конкретные основанияответственностидолжностныхлицинформационныхцентров избирательных комиссий за допускаемые правонарушения при выполнениизакрепленныхзанимиобязанностей.

Такой подход к определению ответственности субъектов права можно рассматривать как первый шаг в формировании составов правонарушений, возникающих в современных условиях развития информатизации и использования новейших информационных технологий. Очевидно, что в целях совершенствования нормативного правового регулирования ответственности в данной области основное внимание законодатель должен уделять именно установлению новых составов административных и уголовных правонарушений и созданию их основе конкретных норм, восполняющих пробелы в правовом регулированииответственностисубъектовправа.

Потребность в этом диктуется достаточно типичной сегодня ситуацией, когда при характеристике в федеральном законе вновь возникающих правонарушений в той области отношений, регулированию которых этот закон посвящен, ответственность за такие правонарушенияустанавливаетсяпростонаосновеотсылочнойнормык действующему законодательству об административной или уголовной ответственности. Однако далеко не всегда этой отсылочной норме корреспондирует соответствующая статья КоАП либо УК РФ. Например, это прямо касается необходимости установления норм об ответственности субъектов права, обязанных совершать определенные действия по реализации права граждан на доступ к информации и на защиту персональных данных. Есть и другие примеры. В ряде случаев совершенствование действующего законодательства об ответственности может быть связано также с дополнением или некоторым изменением отдельных статей УК РФ или КоАП, которые в принципе регулируют ситуацию,нонеучитываютновыхусловийинформатизацииобще-

112

ственнойжизни2.

Специфическим видом ответственности субъектов права, который сегодня еще недостаточно регламентирован действующим законодательством об административной и уголовной ответственности, является ответственность участников процесса обработки, передачи, предоставления и получения данных и услуг в общественно доступных телекоммуникационныхсетях.

Директива Европарламента и Евросовета от 15 декабря 1997 г. № 97/46/ЕС «О защите конфиденциальности в телекоммуникационном секторе» обозначает проблемы, нуждающиеся в правовом регулировании в национальном законодательстве, в частности, с позиций ответственности определенных субъектов права, обязанных обеспечивать защиту персональных данных и конфиденциальность пользователей телекоммуникационной сети, а также защиту законных интересов юридических лиц в телекоммуникационном секторе. Необходимость такого регулирования вызвана введением в

общественно доступные телекоммуникационные сети новых информационных цифровых технологий, в результате чего увеличились специфические требования к защите данных и потребность в развитии соответствующихнормобответственности.

К числу названных в Директиве проблем, стимулирующих создание норм об ответственности субъектов права, относятся прежде всего проблемы, связанные с нормативным урегулированием взаимоотношений поставщиков общественно доступных услуг в телекоммуникационных сетях с их абонентами. Предполагается, что эти взаимоотношения должны быть обеспечены нормами об ответственности поставщиков услуг за непринятие соответствующих технических и организационных мер для обеспечения безопасности услуг. Кроме того, необходимы нормы об ответственности за неинформирование абонентов о каждом конкретном риске нарушения безопасности сети, за любую обработку данных, относящихся к абоненту,которуюпо-

2 Например, в связи с разработкой проекта ФЗ «О государственной автоматизированной системе «Выборы» предлагается внести дополнение в ст. 142 УК РФ «Фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов», предусмотрев в числе субъектов ответственности лиц, допущенных в установленном порядке к автоматизированной обработке избирательных документов, документов референдума.

113

ставщик может выполнить в целях маркетинга своих собственных телекоммуникационных услуг при отсутствии на это согласия абонента на основе точной и полной информации о типах дальнейшей обработки,предоставленнойабонентупоставщикомуслуг,идр.

Предусматривается также, что в национальном законодательстве государств — членов Европейских Сообществ должны содержаться нормы, гарантирующие возмещение ущерба на основе судебного решения за нарушение прав пользователей и абонентов телекоммуникационныхсетей.

Недостаточность законодательного регулирования взаимоотношений субъектов права в общедоступных телекоммуникационных сетях и их ответственности за неправомерное поведение3 в настоящее время в нашей стране восполняется регулированием этих отношений договорами, а также путем использования других специальных способов обеспечения соответствующегоповеденияэтихлиц.

Договорная практика регламентации отношений в информационной сфере в целом соответствует современным тенденциям свободы творчества, предпринимательства и т.п. и позволяет конкретно определять права, обязанности и ответственность участников отношений в процессе размещения, предоставления и получения информации в общедоступных телекоммуникационных сетях, в частности в глобальной сети «Интернет».

Чаще всего договоры, заключаемые в этой сфере, по своим признакам аналогичны договорам, предусмотренным гражданским законодательством. Они обычно содержат перечень обязанностей сторон: провайдера по предоставлениюабонентууслугвсоответствии с предусмотренными условиями, по своевременному предупреждению

3 Одним из немногочисленных примеров правового закрепления обязанностей субъектов права, обеспечивающих работу в телекоммуникационных сетях связи, может служить статья в проекте ФЗ «Об информации персонального характера», предусматривающая обязанность названного субъекта обеспечивать необходимыми средствами защиты передачу персональных данных по трансграничной сети «Интернет» и т.п., в частности конфиденциальность (электронная цифровая подпись, средства криптографии для сохранения конфиденциальности и т.п.). Статья может служить основой для формирования нормы об ответственности за нарушение требований о защите персональных данных в случае утраты, искажения и иных неблагоприятных последствийприих передаче.

114

абонентаобизмененииусловийпредоставленияуслуглибопрейскуранта, по установлению сроков выполнения работ, гарантийных сроков и сроков устранения недостатков выполненных работ и т.п., и абонента

— главным образом по своевременной оплате за выполненные услуги и использованию услуг провайдера только легальным образом, по выполнению условий предоставления услуг, в частности обязанности не допускать передачи через сеть любой информации, противоречащей действующему российскому и международному законодательству, и др. В случае невыполнения условий договора одной из сторон он может быть расторгнут по инициативе другой стороны, либо спорный вопрос регулируетсянаосновевзаимнойдоговоренностисторон,либонаступает гражданско-правовая ответственность в порядке, установленном действующимзаконодательством.

Одним из упомянутых выше и получающих распространение специальных способов обеспечения правомерного поведения участников отношений в информационной сфере является так называемая саморегуляция их поведения на основе разработки определенных правил, принимаемых по общему согласию членов какого-либо коллектива, группы лиц. Эти правила обычно содержат соответствующие запреты на совершение действий, нарушающих интересы участников информационных отношений в телекоммуникационных сетях, либо создающих помехи в процессе передачи, получения и использования информации,либонаправленныхнафальсификациюданныхит.п.4

Очевидно, что соблюдение этих правил опирается в значительной мере на нравственные начала в регулировании отношений в телекоммуникационных сетях. Потребность в усиленииэтихначал, как нам представляется, неизбежно должна сопровождать процессы информатизации общественной жизни и развития информационного общества, в котором будет использоваться гораздо более широкий арсенал средств формирования правомерного поведения членов такого обществавXXIв.

Договорное установление ответственности субъектов права, а также иные подходы к обеспечению ответственного поведения различных участников общественных отношений можно, с нашей точки зрения, рассматривать в целом как второй путь повышения ответственностиэтихсубъектоввсовременныйпериод.

__________________________________

4 См.подробнее:Проблемыинформатизации.2000.№3.С.28.

115

Д.В.Огородов*

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕПУБЛИЧНОГОИЧАСТНОГОПРАВАВ ОХРАНЕЛИЧНЫХ ТАЙН**

Частное и публичное право — два необходимых компонента системы права. Однако, отмечая сам факт существования двух подсистем права — частного и публичного, нельзя не обратить внимание на взаимодействие между ними. В.Ф. Яковлев справедливо указывает: «Если нет развитого частного права, рассчитывать на эффективное развитие общества не приходится. Если нет развитого публичного права,частноеправонеможетбытьдейственным»1.Системныйхарактер связи частного и публичного права обусловливает невозможность реального совершенствования правового регулирования в рамках лишь одногоизних,безучетавзаимодействия.Так,Ф.М.Раяновотмечает, что частное и публичное право есть «парные категории, которые работают вовзаимодействиидругсдругом»2.Т.Н.Нешатаевасчитает,что«деление права на публичное и частное... предполагает постоянное взаимодействие частноправовых и публично-правовых норм. Совершенство правовой системы зависит от соблюдения баланса между этими частями, разумного использования отсылок от одних норм к другим»3. Характеризуя связь частного и публичного права, В.Ф. Яковлев справедливо подчеркивает: «Нужно, чтобы было обеспечено тесное взаимодействие публичного и частного права... без этого частное право эффективнофункционироватьнеможет.Оно

__________________________________

*АспирантИГПРАН.

**РаботавыполненапогрантуРФФИ№00-06-80114.

'Яковлев В.Ф. О взаимодействии публичного и частного права // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы конференции. Екатеринбург, 1999.С.3.

2 Раянов Ф.М. К вопросу о понятиях публичного и частного права // Там же. С. 55.

3 НешатаеваТ.Н.Осоотношениипубличногоичастногоправа//Тамже.С.40.

116

должно подкрепляться нормами публично-правового воздействия и защитой,исходящейотпубличногоправа».

Рассмотрим направления, в которых происходит взаимодействие частного и публичного права. М.Ю. Челышев на примере административного права и права интеллектуальной собственности обозначает следующие направления взаимодействия: «...во-первых, это известноеединствоцелей,достигаемыхсредствамиадминистративного и гражданского права; во-вторых, это общность законодательных источников, которая обусловливает и третье направление такого взаимодействия — использование одинаковых понятий и терминов»5. Т.Н. Нешатаева обращает внимание на такую форму взаимодействия частного и публичного права, как «использование особого метода правового регулирования — отсылочного и норм особого рода — отсылочныхнорм»6.

Относительно роли административного права во взаимодействии частного и публичного права Ю.А. Тихомиров пишет: «Поскольку нормы одной отрасли защищаются нормами другой отрасли,

административное право следует рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм»7. «Административное право во взаимодействии с гражданским правом защищает субъективные гражданские права и устанавливает необходимые, по мнению законодателя, условия их реализации. В этой связи можно отметить, что в механизм реализации и защиты субъективных гражданских прав... включаютсяпублично-правовыеэлементы»8.

Представляет интерес исследование отмеченного взаимодействия применительно к регулированию отношений в сфере информации. Как справедливо отмечает в связи с этим И.Л. Бачило, «институты правового режима информации как предмета правоотношений и

__________________________________

4Яковлев В.Ф. Указ. соч. С. 7.

5 Челышев М.Ю. Взаимодействие гражданского права с публично-правовыми отраслями: (на примере права интеллектуальной собственности) // Актуальные проблемы права интеллектуальной собственности: Сб. научи, трудов / Отв. ред. М.И. Никитина. Казань, 1997. С. 8.

6Нешатаева Т.Н. Указ. соч. С. 39.

7Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 102.

8ЧелышевМ.Ю.Указ.соч.С.8.

117

правового статуса субъектов всех уровней являются важнейшими рычагами упорядочения отношений, связанных с информационными ресурсами» 9. Поскольку одним из наиболее важных таких режимов является правовой режим тайн, рассмотрим взаимодействие частного и публичного права применительно к тайнам. Общеправовую дихотомию «публичное — частное право», на наш взгляд, допустимо распространить и на тайны. Тем самым образуется двухвидовая классификация, в зависимости от того, какой характер носят правоотношения, в которых присутствует та или иная тайна: тайны частноправового характера (частноправовые) и тайны публично-правового характера (публичноправовые).

В ГК РФ речь идет о следующих видах тайн: служебная и коммерческая тайна (ст. 139), личная и семейная тайна (ст. 150), банковская тайна (ст. 857), тайна страхования (ст. 946). Кроме того, служебная и коммерческая тайна, личная и семейная тайна законодателем признаются объектами гражданских прав. Эти тайны являются предметами (объектами) 10 правовых отношений, которые возникают на основе автономии воли, равенства и имущественной самостоятельности сторон, т.е. гражданских (частных) правоотношений. Это дает основание обозначить отмеченные виды информации как частноправовые тайны (тайнычастноправовогохарактера).

Говоря о ст. 139 ГК, мы имеем в виду именно коммерческую тайну и исключаем служебную. На наш взгляд, в ст. 139 ГК законодатель ошибочно в одном ряду с коммерческой тайной поместил тайну служебную. Например, в Указе Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 18811 коммерческая и служебная тайна различаются. Служебная тайна имеет публично-правовуюприроду,начтообращаютвниманиеряд

9 Бачило И.Л. Информация - объект права // Научно-техническая информация. Сер.1.Организацияиметодикаинформационнойроботы.1999.№8.С.13.

10 Для целей настоящей статьи мы понимаем объект и предмет правоотношения каксинонимы."СЗРФ.1997.№10.Ст.1127.

118

исследователей12. В отличие от коммерческой тайны она не является предметом частноправовых отношений. Единого определения служебной тайны в законодательстве нет. Воспользуемся доктринальным определением.

Так, В.Н. Лопатин понимает служебную тайну как защищаемую по закону конфиденциальную информацию, ставшую известной в государственных органах и органах местного самоуправления только на законных основаниях и в силу исполнения их представителями служебных обязанностей, а также служебную информацию о деятельности государственных органов,- доступ к которой ограничен федеральным законом или в силу служебной необходимости13. К служебной тайне следует отнести, как это отмечается в литературе, военную тайну, в части, не составляющей государственную тайну14, а также иную информацию, которую обязаны сохранять лица, если информация стала им доступна в связи с исполнением ими обязанностей государственной или муниципальной службы, например налоговую тайну. Не вызывает сомнения, что государственная тайна15 также имеет публично-правовую природу. Таким образом, государственную и служебную тайну, полагаем, следует отнести ко второму элементу дихотомии: к публично-правовым тайнам (тайнам публично-правового характера).

Взяв за основу предложенную классификацию, можно на ее основе рассмотреть взаимодействие частного и публичного права при регулировании отношений, связанных тайнами, в частности выяснить такой аспект, как взаимовлияние тайн частноправового и публичноправовогохарактера.

12Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. Изд. 3-е, испр. и доп. М., 1998. С. 290291.; Куликов А.Д. О коммерческой и служебной тайне // Дело и право. 1996. №

10.С. 17; Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: Дисс... докт. юрид.наук.СПб.,2000.С.226.

13См.: Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: Дисс... докт. юрид.наук.С.228.

14См.: Фатьянов А.А. Тайна и право (основные системы ограничения на доступкинформациивроссийскомправе).М.,1999.С.141.

15ЗаконРФ«Огосударственнойтайне»//СЗРФ.1997.№41.Ст.8220,4673.

119