7 Вопрос

Система муниципальных органов зависит от ряда факторов: географических, исторических, культурных, национальных, принципа административно-территориального устройства государства, характера государственного устройства (унитарное государство либо федерация) и т. д. Однако более всего структура и порядок деятельности органов местного самоуправления привязаны к последним двум факторам, в зависимости от которых выделяют 3 модели местного самоуправления:

1) английская модель (англо-американская, англосаксонская) - характерна для стран, где действует система общего и статутного права: Великобритания, США, Индия, Австралия, Канада и др. Характерные признаки такой модели местного самоуправления:

а) высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня;

б) отсутствие на местах уполномоченных (агентов) органов центральной государственной власти;

в) выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления;

г) осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов или через суд;

2) французская модель (континентальная) характерна для стран, где действует романо-германская правовая система, распространена в большинстве европейских стран, в том числе во Франции, во всех франкоязычных государствах Африки и Латинской Америки, на Ближнем Востоке. Характерными признаками данной модели местного самоуправления являются:

а) высокая степень централизации власти, подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим органам;

б) соединение государственного управления и местного самоуправления (например, проявляется в назначении правительством страны должностных лиц в органы местного самоуправления, надзоре за их работой и представлении отчетов);

в) полномочия органов местного самоуправления определяются на основании негативного принципа правового регулирования (принцип «разрешено все то, что прямо не запрещено»);

г) в ряде искусственно созданных территориальных единиц, не являющихся географическими объектами, органы местного самоуправления могут вовсе отсутствовать;

3) смешанная модель выработана на основе сочетания различных особенностей английской и французской моделей местного самоуправления. Действует в Австрии, Германии, Японии и иных государствах;

4)советская модель местного самоуправления, которая еще действует в некоторых зарубежных странах (Китай, Куба, КНДР). Характерными признаками данной модели являются:

а) отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов власти на соответствующем территориальном уровне;

б) исполнительные органы являются органами двойного подчинения - вышестоящему исполнительному органу и соответствующему Совету;

в) реальная власть принадлежит партийным организациям, а выборы предполагают избрание одного из нескольких кандидатов, предложенных правящей партийной организацией.

8 Вопрос

В зарубежных государствах накоплен значительный опыт действия различных моделей МСУ. Эти модели отличаются по порядку формирования органов МСУ, предметам ведения МСУ, характеру и особенностям взаимоотношений органов МСУ с органами государственной власти.

Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства.

Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, коммуны, общины, муниципалитеты, образуемые на территориях отдельных населенных пунктов (города, деревни, поселка). Кроме того, самоуправляемыми территориями могут быть несколько сел или деревень, районы в крупных городах и даже городские кварталы. Зарубежная практика не исключает возможности объединения коммун и общин, создания межмуниципальных союзов (например, синдикаты коммун в Испании). В некоторых странах могут создаваться небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки (хутора, приходы, посады и т.п.), не обладающие статусом муниципалитетов и предназначенные для оказания мелких услуг на местном уровне.

Виды органов местного самоуправления. На низовом уровне – это прежде всего старосты сел, деревень и городских кварталов. Обычно они избираются на сходах жителей открытым голосованием. Обязанность старосты может выполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в данной деревне (Болгария). В некоторых странах старосты деревень (Таиланд) и старосты городских кварталов (Индонезия) утверждаются районными, а во втором случае – городскими администраторами, назначаемыми в центре.

Органы непосредственной демократии – сельский сход и собрание деревни. Могут созываться по мере надобности или с определенной степенью регулярности (например в Индии собрания деревень созываются дважды в год). На сходах и собраниях решаются принципиальные вопросы местной жизни: использование сельскохозяйственных угодий, строительство и ремонт дорог, открытие школ, медицинское обслуживание, сбор средств для решения социальных проблем и др.

Представительными органами местного самоуправления в большинстве случаев являются советы. Их названия весьма разнообразны: в Македонии, Чешской республике и некоторых других странах – муниципальные ассамблеи, в Бразилии – муниципальные палаты и т.п. Представительные органы, как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных единиц (поселков, городов, районов, провинций) сроком на 2-4 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составной частью местного самоуправления. Основная форма их работы – очередные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты) выполняющие, чаще всего, подготовительные и контролирующие функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут наделяться и некоторыми распорядительными функциями.

Не менее важную роль в муниципальных системах зарубежных стран играют исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. В качестве местной администрации выступают должностные лица (мэры, бургомистры и т.п.), исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр. В ряде случаев мэры, бургомистры являются председателями коммун, главами муниципалитетов. Они могут также быть руководителями аппарата исполнительного органа – мэрии, правления, администрации. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии.

Объем полномочий исполнительного органа во многом определяется способом его формирования. Среди них наибольшее распространение получили: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа из своего числа, назначение главой государства, назначение исполнительного директора (управляющего), нанятого муниципалитетом по контракту.

Нередко исполнительный орган играет двойственную роль, являясь одновременно органом местного самоуправления и представителем правительства, наделенным некоторыми функциями государственного управления. В таком двойном качестве выступает, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран, ландрат в уездах земель Германии.

Европейская хартия МСУ – важнейший источник МП стран Европы (разработана и принята Советом Европы по инициативе постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящий момент – Конгресс местных и региональных властей Европы).

Преамбула (излагаются цели государств – членов Совета Европы, подписавших хартию; содержит положение о том, что органы МСУ составляют одну из основ демократического строя, существование наделенных властью органов МСУ обеспечивает эффективное и приближенное к гражданину управление, защита и укрепление МСУ – значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти).

Часть I «Конституционные и законодательные основы МСУ» (10 статей – дается понятие МСУ, устанавливаются принципы закрепления компетенции МСУ, гарантии защиты территории МСУ, право МСУ определять свои административные структуры, положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов МСУ, об административном контроле за их деятельностью, право органов МСУ на объединение, на судебную защиту для обеспечения свободного осущ5ествления ими своих полномочий).

Часть II «Прочие положения» (устанавливает обязательства государств, подписавших Хартию – государство обязуется соблюдать не менее 20 пунктов ч.1 (минимум 10 должны быть из ст.12 ч.2); устанавливает, на какие органы распространяется Хартия).