III. Меры, направленные на преодолениенегативных тенденций в развитии российской правовойсистемы, и повышение ее эффективности

Для преодоления угроз сохранению единого правового пространства необходимо укрепление российской государственности, обеспечение режима единой законности, совершенствование действующего законодательства. Речь должна идти о формировании достаточной правовой базы для проведения демократических преобразований в стране, выработке оптимальной модели централизации и децентрализации в правовом регулировании, о повышении качества самого законодательства и создании эффективного механизма контроля за его реализацией.

Решение этих задач предполагает осуществление следующих мер.

1. Должно быть обеспечено поэтапное, максимально точное урегулирование механизмов реализации положений ст.72 Конституции Российской Федерации. Проблемы разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов в конкретных областях общественных отношений должны быть решены преимущественно в базовых, системообразующих законах. Пока такого разграничения через эти законы не произойдет, будут отсутствовать ограничители как для федерального, так и для регионального законодателя в определении рамок их компетенции при решении вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к сфере совместного ведения. Отсутствие таких законов является одной из основных причин возникновения коллизий в соотношении актов федерального и регионального законодательства. Поэтому необходимо активизировать работу по подготовке и принятию тех базовых, отраслевых федеральных законов, в которых должно быть проведено разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в конкретных сферах общественных отношений.

2. Базовые, системообразующие законы должны быть включены как приоритетные в единую Государственную программу законопроектных работ. Принятие такой Государственной программы на определенную перспективу позволит обеспечить принцип системности в правовом регулировании, даст возможность определить последовательность принятия законопроектов, их тематическую и функциональную связь и согласованность между собой. В целях сбалансированности интересов Федерации и ее субъектов к подготовке такой программы следует подключать субъекты Российской Федерации.

3. В решении проблемы обеспечения согласованного законодательства важным направлением является повышение регулирующей роли закона как акта, регламентирующего наиболее важные отношения, обладающего наибольшей юридической силой и потому занимающего ведущее место в иерархии нормативных правовых актов.

Необходимо уйти от складывающейся тенденции решить все проблемы, зачастую сиюминутные, обязательно с помощью закона, подменяя законом содержание подзаконных актов. Здесь должен преобладать принцип разумной достаточности. Ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов не дает положительных результатов.

Перспективным способом обеспечения верховенства закона и предотвращения возможных юридических коллизий может стать выработка и нормативное закрепление критериев конституционности законов, критериев разграничения самого закона и подзаконного акта, а также определение перечня вопросов, которые могут быть урегулированы только законом. Это касается в первую очередь основ общественного и государственного устройства страны, организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти, основных прав и обязанностей граждан, способов их охраны и обеспечения, вопросов национально-государственной политики, правового статуса партий и других общественных объединений. К числу фундаментальных отношений, регламентируемых только законом, следует отнести также основные принципы экономического и социального развития страны, все главные вопросы финансовой политики - налогообложение, формирование и расходование бюджета, банковскую деятельность. Недопустимо издавать вместо законов подзаконные акты по таким сферам жизни, как судебная система и уголовная ответственность и порядок ее наложения, правила исполнения уголовных наказаний. Учитывая положение и роль средств массовой информации в государстве, их правовой статус также следует регламентировать только в законе.

Решение всех вопросов обеспечения верховенства закона возможно в федеральном законе "О нормативных правовых актах Российской Федерации". Учитывая важность этого документа для упорядочения правовой системы Российской Федерации в целом, необходимо активизировать доработку законопроекта после первого чтения и ускорить его принятие.

4. Одним из определяющих факторов, влияющих на гармонизацию законотворчества, является обеспечение участия субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе.

Необходимо разработать более эффективный механизм согласования законопроектов по вопросам совместного ведения, усилить внимание к процессуальным аспектам принятия таких законов с тем, чтобы процедура согласования сопровождала все основные стадии прохождения законопроектов. Скоординированность мнений Федерации и ее субъектов на стадии одобрения концептуальных положений законопроекта может благотворно сказаться на последующем его прохождении в Государственной Думе, а на этапе рассмотрения законопроекта по существу позволит обеспечить окончательную сбалансированность интересов и будет способствовать выработке взаимоприемлемого решения.

Важной составляющей механизма согласования позиций Федерации и ее субъектов при принятии законов являются согласительные процедуры. Необходим отлаженный механизм действия согласительных процедур, который во многом будет способствовать предотвращению коллизионных ситуаций при решении компетенционных вопросов.

5. Субъекты Российской Федерации в последнее время стали более активно использовать предоставленное им право законодательной инициативы. Тем не менее число их законодательных инициатив, которые впоследствии стали федеральными законами, чрезвычайно мало (всего 0,1 процента). Причины здесь разные - и недостаточная проработка самих законопроектов, внесенных в порядке законодательной инициативы, и объективные сложности в организации депутатского корпуса, и отсутствие унифицированного подхода к процедуре реализации права законодательной инициативы.

В целях обеспечения большей эффективности права законодательной инициативы субъектов Федерации представляются целесообразными разработка и внедрение в законотворческую практику единообразных правил, регламентирующих порядок осуществления этого права. Крайне желательно, чтобы такие правила получили законодательное закрепление.

6. Целесообразно упорядочить формы законотворчества на федеральном и региональном уровнях, выработать единые подходы к определению формы конкретного законодательного акта. В первую очередь речь идет об основах и кодексах.

Для выполнения федеральным законодательством интегративной функции более других подходят основы законодательства как акт, содержащий общие начала и определяющий принципы правового регулирования. Поэтому, исходя из необходимости поиска оптимальной модели сочетания интересов центра и регионов, разработка Основ законодательства по предметам совместного ведения должна получить дальнейшее развитие. Основы законодательства могли бы помочь преодолеть серьезные проблемы правового регулирования, вызванные нечеткими формулировками положений Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Что касается кодексов как актов сводного характера, то необходимость их издания следует оценивать не только с точки зрения актуальности решаемых ими социальных задач, но и с точки зрения соответствия избранной формы акта объему и способу их решения. Едва ли правильно увлечение принятием кодексов в субъектах Российской Федерации.

7. Нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также нормативные правовые акты муниципальных образований входят в общую правовую систему Российской Федерации. Они должны подчиняться установленной в Федерации иерархии нормативных актов.

Необходимо продолжить работу по устранению противоречий законодательства субъектов Федерации, а также нормативных актов муниципальных образований положениям Конституции Российской Федерации, федеральным законам и соответственно региональным законам. Этот постоянный мониторинг следует рассматривать как важнейшую политико-юридическую задачу.

8. Действующей Конституцией Российской Федерации допускается заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В числе основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий должен быть приоритет Конституции Российской Федерации и федеральных законов над договорами (соглашениями) о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституционное положение о возможности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами на нынешнем этапе развития должно реализовываться преимущественно через практику заключения договоров (соглашений) о взаимной передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Посредством этих договоров (соглашений) можно более полно, чем это сделано в ряде федеральных законов, учесть особенности отдельного субъекта Федерации с тем, чтобы государственная власть осуществлялась наиболее экономно и рационально. Договоры о разграничении полномочий целесообразно утверждать федеральным законом.

9. В сфере местного самоуправления необходимо найти оптимальную меру правового регулирования со стороны федерального законодателя, более четко определить полномочия местного самоуправления, роль каждого уровня местного самоуправления в реализации государственной стратегии реформ.

Целесообразно перенести на федеральный уровень законодательное решение ряда вопросов, которые сейчас находятся в ведении субъектов Российской Федерации. Прежде всего речь идет о вопросах, касающихся территориального устройства местного самоуправления и экономических основ местного самоуправления.

Нужна новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая уточнила бы структуру, полномочия органов местного самоуправления с учетом их реальных возможностей в данных условиях, закрепила те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике.

Важно последовательно осуществлять конституционное положение о передаче органам местного самоуправления лишь отдельных государственных полномочий. Следует соблюсти принцип "дополнительности" при передаче этих полномочий органам местного самоуправления. Обеспечить при этом одновременную передачу необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, установить адекватный государственный контроль за реализацией предоставленных полномочий и финансовых средств, что должно будет гарантировать единство действий органов местного самоуправления и органов государственной власти.

10. Разрешению проблемы устранения несогласованности законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством может служить активизация подготовки модельных правовых актов как типовых образцов нормативного правового регулирования конкретных сфер общественных отношений. Создание модельных нормативных актов для субъектов Российской Федерации как ориентированное влияние Федерации на региональное законотворчество позволит без навязывания жестких рамок обеспечить согласованное концептуально или в некоторых сферах (например, природопользование и др.) детальное развитие законодательной системы субъектов Федерации, устранить возможность возникновения неоправданных расхождений при регулировании однотипных вопросов, правовом решении похожих задач.

11. Учитывая, что в соответствии с п."г" ст.71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится формирование федеральных органов государственной власти, на федеральном уровне следует детально закрепить процедуру формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, поскольку порядок обсуждения кандидатур во всех субъектах Федерации должен быть одинаковым.

12. Необходимо разработать и нормативно закрепить статус федеральных округов, определить их место в системе государственной власти, круг органов исполнительной власти, которые могут создаваться в федеральных округах, и их полномочия по отношению к соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

13. Для обеспечения единства и согласованности отдельных законодательных актов о рынке необходимо иметь систему нормативных актов, регулирующих основополагающие отношения в предпринимательстве. Центральное место в этой системе, бесспорно, занимает Гражданский кодекс Российской Федерации, который должен своевременно и полно развиваться и конкретизироваться рядом законов в области ценных бумаг, банковской деятельности, страхования, валютных операций и др.

Для установления твердого порядка и стабильности в управлении объектами государственного имущества необходимо издание федерального закона об управлении государственной собственностью. Закон должен исчерпывающим образом урегулировать управление федеральной собственностью, содержать правила о разграничении федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и собственности муниципальных образований, правила о порядке отнесения государственного имущества к каждому из перечисленных видов, а также общие начала управления собственностью субъектов Федерации и муниципальных образований.

14. Одним из важнейших аспектов обеспечения единства правового пространства является проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. В связи с этим в области финансового законодательства необходимо принятие комплекса федеральных законодательных актов, которые развивали бы общие нормы Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, помогая тем самым решению вопросов разграничения полномочий Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в налогово-бюджетной сфере. К их числу относятся:

- базовый акт об основах финансовой деятельности в Российской Федерации, в котором была бы отражена доктрина о финансовых принципах единого рынка, разграничивающая правовые финансовые регуляторы для Федерации, ее субъектов и местного самоуправления;

- закон о стандартах государственных расходов на финансирование обеспечения всех видов безопасности (энергетической, военной, инвестиционно-торговой, финансовой, информационной, пожарной, экологической, санитарной и др.), определяющий расходные доли бюджетов в этой сфере бюджетного процесса. Ныне действующий режим Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет общие рамки некоторых расходных полномочий (ст.84, 85) и не предусматривает механизма обеспечения большинства финансовых расходов на местном уровне;

- закон о финансовых договорах с участием государственных и муниципальных органов и организаций;

- закон о государственных и муниципальных фондах бюджетного финансирования.

15. Необходимо разработать единую концепцию экологической безопасности, которая позволила бы интегрировать существующий опыт и определить приоритеты экологической безопасности для каждой отрасли хозяйствования, соотнести установленные ограничения с практически действующими на территории юридическими нормами и определила бы реальные возможности по выполнению нормативов качества окружающей природной среды.

Обеспечение экологической безопасности должно строиться на принципах: приоритета обеспечения безопасности жизни и здоровья населения; суверенитета государства в отношении природных ресурсов; согласования экологической и законодательной политики государства и его субъектов; платности природопользования; взаимопомощи при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; организации системы государственного экологического мониторинга.

Предметом законодательного регулирования Российской Федерации не может быть, как это было раньше, только установление общих положений в области природопользования. Федеральные законы прямого действия должны регламентировать организацию государственного контроля за рациональным использованием природных ресурсов, их учет и нормирование качества окружающей среды, обеспечение охраны особо ценных природных ресурсов.

Дальнейшего развития в законодательстве требуют новые конституционные нормы о правах каждого гражданина на экологическую безопасность; благоприятную окружающую среду; своевременную и достоверную информацию о состоянии окружающей среды; возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

16. Важным фактором, обеспечивающим устойчивость единого правового пространства в Российской Федерации, является деятельность системы судов - Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов. В связи с совершенствованием системы судов и отправления правосудия в рамках проводимой судебной реформы необходимо строго соблюдать меры, которые предотвратили бы дезинтеграцию правосудия и необоснованный разнобой, во-первых, в применении одних и тех же норм материального права в различных судебных системах и, во-вторых, отступление от действия принципов единого по своей сущности процесса (имеются в виду правила гражданского, административного и уголовного судопроизводства).

Следовало бы проанализировать (для возможного использования) зарубежный опыт предварительного контроля за конституционностью нормативных правовых актов, который распространяется на обсуждаемые или утвержденные парламентом законопроекты до их промульгации. Признанные неконституционными, такие акты не подлежат опубликованию и не вступают в силу.

17. Требует упрочения положение прокуратуры в государственном механизме обеспечения законности. В этой связи необходимы дополнения нормативного характера, которые подняли бы престиж прокуратуры. Требуют конкретизации полномочия прокуратуры, связанные с ее правозащитной функцией. Генеральный прокурор РФ должен быть наделен правом законодательной инициативы и правом обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан и интересов государства.

18. Правовое пространство нашей страны не ограничивается рамками ее государственной территории. Расширение участия России в делах мирового сообщества должно сопровождаться увеличением удельного веса международно-правового регулирования и его более высоким уровнем. К сожалению, нарушение международных актов и несоблюдение международных обязательств приводит к их декоративности и снижению реальной эффективности модельных актов в рамках СНГ, слабому влиянию России на ряд сфер в отношениях с другими государствами. В результате, с одной стороны, ослабляется ее воздействие на формирование международно-правовых пространств, а, с другой стороны, по-прежнему допускается чрезмерное давление институтов иностранного права и международных стандартов.

Поэтому в целях обеспечения согласованного развития российского законодательства с общепризнанными принципами и нормами международного права представляются необходимыми адаптация правовой системы Российской Федерации к основным параметрам мирового правового пространства, введение четких процедурных правил имплементации международных норм в российское законодательство.

19. Для обеспечения единого правового пространства важное значение имеет унификация терминологии, используемой в законотворческом процессе. В условиях федеративного государства не может быть каких-либо расхождений между основными, ключевыми понятиями, содержащимися в федеральном законодательстве, и понятиями, используемыми в законотворчестве субъектов Федерации.

20. В создании стройной, внутренне согласованной правовой системы России значительную роль сыграли бы подготовка и издание Свода (Собрания) законодательства Российской Федерации, а также сводов (собраний) законодательства субъектов Российской Федерации. Такие своды (собрания) должны стать официальными, систематизированными и полными собраниями действующих нормативных правовых актов. Представляется необходимым принять федеральный закон о подготовке и издании Свода законов Российской Федерации, где четко определить основные принципы формирования его материалов и схему Свода. Целесообразно также принятие соответствующих законов в субъектах Российской Федерации.

Для того, чтобы своды (собрания) законодательства были полными и достоверными источниками информации о действующем законодательстве, крайне важно провести инвентаризацию всех правовых актов, принятых и продолжающих формально действовать в Российской Федерации. Наведение порядка в законодательном хозяйстве, освобождение его от ненужного балласта - важная общегосударственная задача, решение которой упростит российскую правовую систему и повысит уровень ее эффективности.

21. Давно назрела потребность нормативного установления основных правил законодательной техники, что значительно улучшит структуру принимаемых правовых актов, внешние формы их выражения, усовершенствует язык и стиль нормативных предписаний, обеспечит единообразие в правотворческой деятельности Российского государства.

22. В процессе совершенствования законодательства во всех сферах государственной и общественной жизни необходимо руководствоваться принципом "недопустимости поворота к худшему" в регламентации статуса человека и гражданина. Применительно к системе правовых актов это означает в первую очередь соблюдение единого требования о том, что каждый нижестоящий в иерархии нормативных источников акт может содержать лишь более широкий объем прав и свобод для человека и гражданина и не вправе устанавливать ограничения этих прав. В части 2 ст.55 Конституции Российской Федерации четко определяется, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. У граждан не должно быть ощущения личной незащищенности, которое подрывает их доверие к государственной власти и может усиливать социальную напряженность.

23. При формировании оптимальной модели обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации необходимо активнее задействовать мощный потенциал российской правовой науки.

* * *

Реализация выделенных в Концепции приоритетных направлений развития российского законодательства будет способствовать сохранению конституционной стабильности, единства системы государственной власти, повышению качества законодательной базы местного самоуправления, созданию условий для развития экономических свобод, обеспечению единых стандартов защиты прав человека.

"Журнал российского права", N 6, июнь 2002 г.