KucherrajvenkoAktual

Категорії «фінанси» та «фінансова діяльність» у фінансово-правовому регулюванні

грошей як засобу накопичення полягає в здатності бути особливого роду активом, який зберігається після продажу товарів і послуг та забезпечує його власникові купівельну спроможність у майбутньому»1. Таку фактичну спроможність, дійсно, можуть гарантувати «реальні гроші», але знов-таки з певним перетворенням (у законний платіжний засіб – національну валюту), оскільки зливком золота або срібла розрахуватися безпосередньо неможливо. В той же час засобом накопичення на відносно невеликий термін часу можуть ставати і паперові гроші, які мають адекватне забезпечення, довіру у всіх учасників суспільного виробництва. До такого типу грошей належать вільно конвертовані або ще точніше резервні валюти2.

Виникнення та розвиток фінансів пов’язується з принциповим підходом не лише до співвідношення фінансів та грошей, а й до правової природи цих категорій. При цьому необхідно враховувати, що вона не є назавжди сталою, а може змінюватися при корегуванні суспільних відносин. Наприклад, розвиток грошових еквівалентів обумовив як «приватний», так і «публічний» погляд на цю категорію, що й викликало відповідне правове регулювання. Навряд чи умови виникнення фінансів можна безумовно пов’язувати з грошовими відносинами. Гроші виникають лише на заключному етапі розвитку форм вартості. До використання грошей як загального еквіваленту дуже плідно використовуються різні форми загального еквіваленту і гроші в його якості виникають уже як певний підсумок, найбільш плідна та досконала форма. Виходячи з цього навряд чи послідовно пов’язувати виникненняфінансівзпоявоюгрошей,цьомупередувавдоситьтривалий розвиток уже фінансових відносин, які в той же час обходились без використання грошей.

Як історичні умови виникнення фінансів деякі дослідники бачать: по-перше, товарне виробництво; по-друге, опосередкування товарного виробництва грошовими відносинами; по-третє, наявність процесу первинного розподілу створеного сукупного суспільного продукту і його складової частини – прибутку. Саме прибавочний продукт історично є об’єктом фінансових відносин3. При цьому акцентується увага на логічності виділення двох періодів виникнення фінансів:

1Тарасов В. М. Деньги. Кредит. Банки. – Минск, 2003. – С. 39

2Фінансове право України: Навч. посіб. [для студ. вищ. навч. закл.] [Л. К. Воронова, М. П. Кучерявенко, Н. Ю. Пришва та ін.]. – К.: Прав. єдність, 2009. –

С. 342–343.

3 Теория финансов: Учеб. пособие / Н. Е. Заяц, М. К. Фисенко, Т. Е. Бондарь и др.

–Мн.: Выш. шк., 1997. – С. 8.

21

Актуальні питання науки фінансового права

а) період виникнення фінансових відносин загального типу, без деталізації на приватні та публічні;

б) період виникнення державних фінансів1.

Така періодизація вбачається не зовсім послідовною. Перш за все складно зрозуміти конструкцію «періодизації виникнення фінансів». Доцільніше при цьому наголосити на моменті виникнення та відповідно – етапах розвитку їх. До того ж логічним видається зауваження А. С. Нестеренко, що фінанси виникли саме як фінанси сфери матеріального виробництва, що є прототипом сьогоднішніх фінансів підприємств2. Прибавочний продукт є первинно об’єктом фінансових відносин, у яких ще не брала участь держава. Виникнення ж державних фінансів є новим історичним етапом, його слід розглядати як перерозподільний процес прибавочного продукту, що вже склався у сфері матеріального виробництва.

Розвиток фінансових відносин можна деталізувати за різними підставами, ознаками, виділяти при цьому низку етапів. Досить логічним

єпогляд А. С. Нестеренко, яка виділяє три етапи цього розвитку3:

–перший етап – виникнення фінансових важелів як інструментів обміну та перерозподілу, які в певних випадках ще мають стихійний характер, виступають у формах, які не склалися остаточно;

–другий етап – виникнення публічних фінансів на рівні певних територіальних утворень, які ще не мають державних форм, але мають окремі риси суспільно-територіальних громад;

–третій етап – виникнення державних фінансів на стадії формування держави, що згодом стає однією з основних ознак дер­ жави.

Необхідно погодитися з позицією С. В. Запольського, який підкреслює: «… Безумовно, фінанси генетично пов’язані з державою як історично, так і, якщо можна так сказати, технологічно. Тільки держава здатна надати тим чи іншим відносинам фінансової форми, забезпечити їх виникнення і перебіг організаційними засобами, нарешті, гарантувати безперебійне функціонування фінансових інститутів по-

1Теория финансов: Учеб. пособие / Н. Е. Заяц, М. К. Фисенко, Т. Е. Бондарь и др.

–Мн.: Выш. шк., 1997. – С. 8–15.

2Див.: Нестеренко А. С. Правові засади формування та використання місцевих фінансових ресурсів в Україні: Монографія. – Одеса: Юрид. л-ра, 2006. –

С. 21.

3 Там само. – С. 21–22.

22

Категорії «фінанси» та «фінансова діяльність» у фінансово-правовому регулюванні

літично.Іголовне,фінансивиникаютьтаіснуютьвінтересахдержави»1. Складно сперечатися з публічним аспектом, державним значенням у наданні певним суспільним відносинам фінансової форми. Дійсно, фінанси виникають лише тоді, коли державний інтерес має бути виражений у відповідній формі, гарантуватися та забезпечуватися специфічними засобами.

П.М.Годме,розглядаючипроблемиспіввідношеннявидівфінансів, підкреслював: «У жодному випадку не слід забувати про фундаментальну відмінність між державними та приватними фінансами. Основна відмінність між ними зумовлена тим фактом, що стан приватних фінансів і динаміка приватних фінансів залежать від законів ринкової економіки. Так, попит і пропозиція на ринку зумовлюють визначення розміру процентної ставки. Стан же і динаміка державних фінансів визначаються рішеннями держави і діями публічної влади»2. Інакше кажучи, перехід від приватних фінансів до публічних передбачав і зміну методів регулювання їх обігу – від виключно ринкових засобів (що притаманно приватному аспекту природи фінансів) до державного забезпечення існування фінансів як ознаки державності взагалі. На підставі цього П. М. Годме робить ще один важливий висновок, акцентуючи увагу на тому, що відмінностей державних і приватних фінансів «… цілком достатньо, щоб розглядати фінансове право як самостійну науку, яка, незважаючи на свій зв’язок із приватними фінансами, чітко відмежовується від останніх»3.

При цьому нам здається, що це постійний і тривалий процес. Виходячи із дуже плинної, але постійної межі між приватними та публічними фінансами, складно погодитися з тим, що «концентрація державнихзусильнафланзіпублічнихфінансівпослаблюєувагудотакзваних приватних фінансів, упорядкування яких залишає бажати кращого. Складається враження, що приватні фінанси … все менш та менш цікавлять суспільство: або через слабкий зв’язок приватних фінансів з майновими інтересами держави, або внаслідок складності та багатоструктурності завдань, які стоять у цій галузі»4. По-перше, навряд чи

1Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: Монография. – М.: РАП, Эксмо, 2008. – С. 9.

2Годме П. М. Финансовое право. – М.: Прогресс, 1979. – С. 41.

3 Там само. – С. 42.

4 Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: Моно-

графия. – М.: РАП, Эксмо, 2008. – С. 8–9.

23

Актуальні питання науки фінансового права

можна погодитися з тим, що послаблюється увага до приватних фінансівзарахунокконцентраціїувагидопублічнихфінансів.Зодногобоку, удосконалення відносин руху приватних фінансів та їх правове регулюваннятакожздійснюєтьсяшвидкимитемпами,алеценеєпредметом фінансово-правового регулювання. З іншого боку, навіть у межах фінансово-правового регулювання дуже ретельне впорядкування стосується тих відносин приватних фінансів, які включені до сфери фінансово-правового впливу. Ідеться насамперед про дослідження приватних фінансів при проведенні податкових перевірок тощо. Подруге, сумнівним є той факт, що приватні фінанси (а саме прибутки, доходи, витрати фізичних та юридичних осіб тощо) все менше цікавлятьсуспільство.Такіфінансискладаютьбазуформуваннябюджетних доходів, фінансово забезпечують виконання потреб суспільства на різних рівнях. Саме тому навряд чи аргументованим є положення про зменшення інтересу до них.

Але найбільш узагальнена та принципова періодизація розвитку фінансів, на наш погляд, пов’язується з категорією інтересу. Виходячи з цього можна виділити два глобальних етапи. Перший етап, коли фінанси задовольняли приватні інтереси, та етап, на якому зміст фінансів пов’язувався з реалізацією державного інтересу. На першому етапі завдяки фінансовим важелям реалізовувалися та забезпечувалися приватні інтереси, які обслуговували спочатку ще не систематичні акти обміну, розподілу продуктів. При цьому змінювалися і форми фінансових еквівалентів, існувала велика кількість підстав для конфліктів між учасниками фінансових відносин, протиріч у реалізації приватних інтересів. Слід погодитися із С. В. Запольським стосовно того, що «… виникнення фінансів … пов’язане з необхідністю залучення третього учасника до еквівалентно оплатних обмінних відносин, що складаються між двома первинними учасниками (контрагентами)»1. На цьому етапі розвиток суспільних відносин настільки ускладнюється, що об’єктивно обумовлює необхідність включення до цих відносин третього суб’єкта як гаранта та організатора.

На другому етапі до цих відносин як учасник втручається держава. Саме вона організовує фінансові відносини, а також забезпечує певні форми та гарантії (перш за все правові) їх існування. Слід погодитися, що розвиток «…цих етапів відбувався шляхом певного накопичення, коли наступний етап не знищував існуючі форми, а до них додавав

1 Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: Монография. – М.: РАП, Эксмо, 2008. –С. 33.

24

Категорії «фінанси» та «фінансова діяльність» у фінансово-правовому регулюванні

якіснонові,яківідповідалисучасномуетапурозвиткусуспільства.Так, поява публічних фінансів не знищила фінансових форм, які опосередковували обмінні та розподільчі процеси між фізичними особами, а державні фінанси з’явилися поряд із розвинутими формами як публічних, так і приватних фінансових важелів»1.

Цієї проблеми торкалися не лише на сучасному етапі. Один із фундаторів радянського фінансового права Ю. А. Ровинський у складі фінансової системи вирізняв децентралізовані грошові фонди, що служать для забезпечення господарської діяльності, і централізовані грошові фонди. При цьому він підкреслював, що єдина бюджетна система сприяє утворенню й використанню головного загальнодер­ жавного централізованого грошового фонду – Державного бюджету іспеціальногофонду–бюджетудержавногосоціальногострахування2. Таким чином, грошові фонди пов’язувалися ним з існуванням централізованих фондів – у формі безпосередньо акумульованих державою, яка безпосередньо реалізує всі повноваження власника, та фондів, які належать державі, але надані в господарське відання державним підприємствам та організаціям.

Т. С. Єрмакова, характеризуючи систему фінансового права середини 70-х рр. ХХ ст., підкреслювала, що норми, які регулюють загальнодержавні фінанси (тобто централізовані грошові фонди), і норми, що регулюють відносини у сфері фінансів підприємств, об’єднань, різних галузей господарства (тобто децентралізовані грошові фонди), поряд з іншими нормами являють собою структурні підрозділи фінансового права3. Безумовно, що для радянської доби розвитку фінансовогоправатакийвисновокмавпідстави,колипідприємства,об’єднання різних галузей господарства існували на базі державної власності. При цьому фактично йшлося про обіг фінансів, власником яких теж була держава. У той же час не можна не враховувати і фінансів інших підприємств (колгоспів, кооперативів), які теж брали участь увиробництві,ідіїякихвимагалиадекватногоправовогорегулювання. Включати правові норми, якими це робилось до лише фінансовоправової галузі – навряд чи доцільно. Діяльність таких підприємств

1Нестеренко А. С. Правові засади формування та використання місцевих фінансових ресурсів в Україні: Монографія. – Одеса: Юрид. л-ра, 2006. – С. 22.

2Див.: Советское финансовое право: Учебник / Под ред. Е. А. Ровинского. – М.: Юрид. лит., 1978. – С. 7, 8.

3 Див.: Ермакова Т. С. О системе советского финансового права // Правоведение.

–1975. – № 2. – С. 76.

25

Актуальні питання науки фінансового права

забезпечувалася впливом і приватних галузей права, тобто здійснювалася на межі галузевого регулювання, а не виключно фінансовоправовими засобами.

Загальне уявлення про публічність як належність усім узагалі, гласний, спільний1 набуває в правовому сенсі деяких особливостей. «До правових ознак «публічності» в суспільних явищах … можна віднести: 1) право власності на об’єкт дослідження: державна власність або власність комуни; 2) мету використання об’єкта дослідження: чи використовується він в інтересах усього людства, усієї держави, усієї нації, усієї комуни або усього об’єднання людей, що створено не за класовим принципом»2. Тобто це, безсумнівно, можна застосувати до характеристики фінансових відносин, публічність яких проявляється череззакріпленнявласностіадміністративно-територіальнихутворень на грошові кошти, що акумулюються в централізованих фондах, та мету їх використання – забезпечення виконання функції та завдань держави і територіальних громад. Такими вихідними положеннями в найбільш загальному вигляді і характеризуються засади аналізу публічних фінансів.

Змістовна характеристика публічних фінансів, безумовно, пов’я- зується із системою інтересів учасників відносин. Досить цікавим стосовноцьоговиглядаєпідхідЛ.Л.Гервагена,який,досліджуючикатегоріюінтересунамежіпублічностітаприватності,орієнтувавназ’ясування різниці в приватному та публічному відносин до людини, яка указує; відносин до людини, якій указується; відносин до способу, яким указуєтьсяоб’єктдії3.Дійсно,такийпідхідвіддзеркалюєтіакценти,якімають бутиприхарактеристиціпублічностіуфінансовихвідносинах.Уцьому випадку має йтися про особу, як вказує, впорядковує дії учасників фінансових відносин – держава (стосовно цього логічно було б трохи скорегувати положення Л. Л. Гервагена стосовно того, що йдеться не про людину, а про особу); осіб, яким вказується, які мають реалізовуватисвоюповедінкучерезвиконання,першзавсе,імперативнихобов’язків з формування, розподілу та використання фондів коштів; та владних приписів, якими забезпечується рух предмета регулювання – певного виду майна (відповідних фондів коштів).

1Див.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка / Рос. акад. наук. Ин-т рус. яз. им. В. В. Виноградова. – 4-е изд., доп. – М.: Азбуковник, 1999.

2Нечай А. А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків: Монографія. – Чернівці: Рута, 2004. – С. 17–18.

3 Див.: Герваген Л. Л. На чем основано разделение права на публичное и частное,

гражданское. – Петроград, 1915. – С. 13. 26

Категорії «фінанси» та «фінансова діяльність» у фінансово-правовому регулюванні

На цьому ж, фактично, базується удосконалений підхід стосовно розмежування публічності та приватності при визначенні публічних фінансів, який запропоновано А. А. Нечай1. Вона виокремлює як критерії такого розмежування:

1)формувласностінаматеріальнийносій(об’єктправовідносин) (державна, комунальна, колективна, приватна);

2)характер інтересу (публічний чи приватний);

3)мету виникнення відповідних суспільних відносин (різновид потреб: людини, територіальної громади, держави, суспільства);

4)методправовогорегулювання(імперативнийчидиспозитивний);

5)форму розподілу та форму пристосування матеріального носія (об’єкта) відповідних суспільних відносин до використання (індивідуальне чи колективне споживання).

На підставі таких ознак досить логічно випливає і перехід до класифікації інтересів у правовому регулюванні та деталізації кожного їх типу. Принципове розмежування інтересів на приватний та публічний не є крапкою в характеристиці цієї конструкції. Кожний із цих різновидів можна деталізувати і в подальшому, залежно від типу суб’єкта, галузевої природи тощо. Стосовно публічного інтересу А. А. Нечай наголошує на існуванні трьох його різновидів, які представлені в умовах фінансово-правового регулювання. Йдеться про державний, суспільний і територіальний інтерес2. Далі зміст територіального інтересу, на наш погляд, можна пов’язувати як з проявом або різновидом державного, або з діяльністю територіальних громад, реалізацією їх інтересів. Носієм територіального інтересу виступають органи місцевого самоврядування і, виходячи з цього, цей різновид територіального інтересу в фінансових відносинах можна деталізувати і більш детально, спираючись на класифікацію територіальних громад. Суспільні інтереси виступають певною узагальнюючою формою, яка поєднує спрямованість усіх видів інтересів з метою стабільного розвитку суспільства. При цьому йдеться лише про ті суспільні інтереси, які набули ознак публічності та реалізуються через інтереси держави та територіальних громад.

Хотілося б висловити декілька міркувань стосовно такої системи. Дійсно, державний інтерес є різновидом публічного інтересу, в якому

1Нечай А. А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків: Монографія. – Чернівці: Рута, 2004. – С. 30.

2Там само. – С. 31–34.

27

Актуальні питання науки фінансового права

виступає держава його носієм. У переважній більшості випадків вона представлена відповідними органами, але не завжди державні інтереси реалізуються виключно через їх діяльність. Може йтися про поєднання повноважень декількох державних органів для реалізації одного різновиду інтересу держави або про ситуації, коли у відносинах держава фігурує як самостійна особа (власник коштів державного бюджетуУкраїни,суб’єктвідповідальностіпринезаконностягнутихподатках чи зборах тощо).

Під час використання терміна «публічні фінанси» може йтися про різні їх форми, прояви державних та місцевих фінансів, але в будьякомуразівониоб’єднуватимутьсяознакоюпублічності.Ценеозначає, що в державі існують виключно публічні фінанси. П. М. Годме наголошував на чіткому, взаємозалежному й узгодженому співіснуванні двох підсистем фінансів: публічних (які охоплюють державні та місцеві) та приватних (приватних власників). Виходячи з такої класифікації, на його погляд, є достатні підстави «… розглядати фінансове право як самостійну науку, яка, незважаючи на свій зв’язок із приватними фінансами,чітковідмежовуєтьсявідостанніхінезалишаємісцядлятого, щоб утворити єдину науку про фінанси, яка б об’єднувала як публічні, так і приватні фінанси»1. Дійсно, навряд чи можна наполягати на перспективності такого об’єднання, перш за все виходячи з полярності методів впливу на поведінку учасників відносин. Поєднати в єдине правове угрупування норми, які регулюють дії суб’єктів імперативними та диспозитивними засобами, навряд чи можливо. Примарність таких намагань пов’язана як з характером засобів, що забезпечують примусовий порядок утворення публічних доходів (перш за все через систему оподаткування), так і з метою їх обігу (публічних – фінансування функцій та завдань держави та територіальних громад; приватних – отримання прибутку).

У той же час С. В. Запольський принципово не погоджується із логічністю використання категорії «публічні фінанси». «Я впевнений, що термінологічний оборот “публічні фінанси” не лише туманний, але і небезпечний в застосуванні… Взагалі суцільне використання понять “фінанси” та “публічна влада” дає парадоксальний наслідок: мовби фінансовий механізм функціонує як наслідок прямого публічного (державного) волевиявлення»2. Складно погодитися з таким тверджен-

1Годме П. М. Финансовое право. – М.: Прогресс, 1978. – С. 42.

2Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: Моно-

графия. – М.: РАП, Эксмо, 2008. – С. 24–25.

28

Категорії «фінанси» та «фінансова діяльність» у фінансово-правовому регулюванні

ням. Акцент на публічності фінансів зовсім не вимагає орієнтації виключно на засоби, якими здійснюється це регулювання, та не визначає спрямованості лише на публічне волевиявлення. Може, це і слід мати наувазі,алеякопосередкований,похіднийвисновок.Першзавсе,коли йдеться про публічні фінанси, мається на увазі наголос на власника коштів – публічне утворення (держава або територіальна громада). І вже після цього ми маємо всі підстави будувати механізм регулювання таких відносин. А коли йдеться про кошти, власником яких є таке публічне утворення, то, безумовно, логічним вбачається і те, що власник має визначати та визначає умови їх руху: підстави утворення, засоби розподілу, мету використання. Саме тому видається більш послідовним та логічним підхід А. А. Нечай при характеристиці таких відносин, і ми цілком погоджуємося з її аргументами стосовно змісту та доцільності застосування такої категорії, як публічні фінанси.

Визначення фінансів, поняття «фінанси» (від лат. «finantia» – платіж) уже в середні віки пов’язувалося з поняттям розрахунку, виплати грошей, погашення боргового зобов’язання. Публічного аспекту, сучасного розуміння це поняття набуло на межі XVI–XVII ст. І лише на початку ХІХ ст. це поняття остаточно стало асоціюватися з діяльністю держави, її фінансовими ресурсами. Саме з цього моменту фінанси характеризуються як багатоаспектна категорія, аналіз якої передбачає комплексне дослідження соціальних, економічних та правових відносин. У цьому контексті можна в подальшому і деталізувати законодавчий погляд на фінанси, значення тих форм, завдяки яким вони отримуютьадекватневідображеннявзаконодавчихнормах,колинеобхідночіткорозмежовуватифінансияксистемувідносин,щорегулюють рух державних грошових коштів, та фінанси як систему понять, якими оперує чинне законодавство1.

Однотипність публічних фінансів не виключає необхідність їх класифікації. При цьому хотілося б наголосити, що така класифікація необхідна не взагалі, не для реалізації якої-небудь теоретичної конструкції, а з метою впливу на поведінку учасників відносин. Наприклад, регулювання руху публічних фінансів у режимі бюджетного чи податкового інституту передбачає різний суб’єктний склад і, звісно, не може здійснюватись однаковими засобами. Однотипними – так, але не ідентичними. Класифікуючи фінанси в цілому, можна виділити декілька засад: власник коштів; засоби регулювання руху коштів; територія.

1 Див.: Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: Учеб. пособие для студ. юрид. вузов и фак. – Харьков: Легас, 2003. – С. 5.

29

Актуальні питання науки фінансового права

Найбільш суттєвим є поділ фінансів за типом власника. Виходячи з цього і формуються засади розподілу фінансів на приватні та публічні. До того ж класифікація за власником передбачає і більш поглиблену деталізацію, в основі якої при характеристиці публічних фінансів важливо розмежовувати (залежно від типу публічного утворення) фінанси держави та фінанси місцевого самоврядування, фінанси територіальних громад.

Тісно пов’язані між собою підстави розмежування залежно від власника коштів та методів правового регулювання. Це й зрозуміло: якщо йдеться про фінанси, власником яких є держава, то вона і організує їх рух, об’єктивно забезпечуючи це імперативними методами. У випадку коли йдеться про кошти фізичних або юридичних осіб, регулювання здійснюється шляхом застосування диспозитивних засобів впливу.

Розподіл фінансів залежно від складових передбачає виділення централізованих фондів різного типу: бюджетів та позабюджетних фондів. Якщо завдяки першим забезпечується здійснення найбільш важливих витрат для розвитку держави або територіальної громади, то позабюджетні фонди спрямовані на реалізацію більш вузької мети (пенсійне забезпечення, соціальні гарантії тощо).

Принциповий поділ публічних фінансів та існування двох видів фондів (централізованих та децентралізованих) обумовлювався, на думку науковців, такими обставинами: особливою роллю держави в управлінні економікою, наявністю двох форм власності, що існували в СРСР, госпрозрахунковою організацією господарства. Централізовані фінанси відображають відносини, пов’язані з мобілізацією, розподілом і використанням централізованих грошових фондів, що надходять у розпорядження держави як владного суб’єкта1. Логічним вбачається зауваження С. Д. Ципкіна, який підкреслював, що, незважаючи на однотипність цих фондів, їх єдину форму, не можна не враховувати й особливості, які обумовлюють їх внутрішню диференціацію. Розглядаючи поділ фінансів на централізовані й децентралізовані, він зазначає, що такий поділ буде занадто загальним, оскільки не показує специфіки прийомів, методів акумуляції й розподілу коштів2. Поряд із централізованою формою

1Див.: Советское финансовое право: Учеб. пособие / Под ред. Л. К. Вороновой,

И. В. Мартьянова. – К.: Вища шк., 1983. – С. 4, 10–12.

2Див.: Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности государства. – М.: Изд-во МГУ, 1983. – С. 15.

30