1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

тивы федерального центра по «выравниванию» доходов регионов приведут к окончательному кризису как бюджетного федерализма, так и экономической базы федеративных отношений («выравнивание» путем сознательного сокращения доходной базы региональных бюджетов экономически бессмысленно и потенциально очень опасно с точки зрения перспектив российской государственности, так как приведет к предельному экономическому ослаблению субъектов федеральным центром).

Второе. Нежелание федерального центра четко разграничить собственность на природные ресурсы и признать право субъектов федерации распоряжаться своими ресурсами. Более того, в последнее время федеральный центр вообще перестал признавать за регионами право участия в управлении находящимися на их территории природными ресурсами.

Третье. Установление федеральным центром в сфере социальной политики такой модели отношений, при которой происходят явные перекосы и в основном вся социальная ответственность, даже за социальные реформы, предлагаемые самим федеральным центром, возлагается (а проще — перекладывается) на региональные власти, при этом параллельно происходит сокращение финансовой обеспеченности регионов через реформирование налогово-бюджетных отношений.

На наш взгляд, источником противоречий в экономическом развитии явилось, прежде всего, отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального центра и субъектов федерации. Известная нестабильность федеративных отношений и постоянный уход нормативно-правового регулирования то в «договорную», то в «указную» плоскости во многом обусловлены недостатками системы конституционно-правового регулирования федеративных отношений.

Закономерно, что подобная политика федерального центра порождает встречную реакцию субъектов, которая в 1990-е гг. выражалась прежде всего в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством, а также в попытках ряда субъектов «перетянуть» на себя часть федеральных полномочий.

К 2002 г. очевидным стало вхождение российского федерализма в системный кризис, характеризующийся безадресностью экономической и социальной ответственности и ее экономической и социальной необеспеченностью, сопровождающийся растущей асимметрией всей системы федеративных отношений.

3.2. Асимметрия государственного устройства

Специфика развития федеративных отношений в РФ такова, что, несмотря на закрепление в ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ равноправия субъектов между собой и их равенства во взаимоотношениях с федеральным центром, что соответствует симметричной федерации, мы

81

(как, впрочем, и многие исследователи федерализма) подчеркиваем между тем асимметричный характер сложившихся в РФ федеративных отношений.

Симметричная федерация предполагает равный (универсальный) статус для всех субъектов федерации и их равенство во взаимоотношениях с федеральным центром.

Асимметричная модель предполагает существование двух или нескольких видов субъектов федерации с конституционно закрепленным различным экономико-правовым статусом и особым характером их взаимоотношений с федеральным центром.

Асимметрия Российской Федерации сложилась как результат действия двух основных факторов.

Во-первых, это одновременное существование в рамках федерации шести видов субъектов, сформированных по двум основным критериям: территориально-демографическому и национальному.

Во-вторых, это беспрецедентные в мировой практике диспропорции в экономическом развитии субъектов, когда разрывы между отдельными субъектами по численности населения, стоимости основных фондов и величине промышленной продукции составляют 100 раз и более, а разрыв величины валового регионального продукта (ВРП) на душу населения и среднедушевых доходов междусубъектами федерации — 20 раз.

Асимметричность нашла свое развитие в практике заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, породивших тенденцию формирования фактически индивидуализированного статуса у каждого отдельно взятого субъекта.

Субъектный состав Российской Федерации сегодня весьма разнообразен. Статья 5 Конституции РФ описывает видовой состав субъектов, подчеркивая при этом их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4).

Выделяется шесть видов субъектов РФ, что является ее отличительной особенностью в сравнении с другими федеративными государствами. Общее число субъектов — 89: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, 10 автономных округов.

Можно выделить три категории субъектов федерации, различающихся особенностями статуса3:

1. Республики. Это государства в составе Российской Федерации, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. Они образованы как формы национальной государственности, воплощают самоопределение соответствующих (титульных) наций.

3 Федерализм: Теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001.

82

Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Приэтомонаимеетследующиегосударственно-правовыепризнаки:

•конституцию республики, республиканское законодательство;

•систему органов государственной власти, которая устанавливается республикой самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом;

•территорию, причем границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия;

•судебную систему;

•государственный язык;

•собственные символы.

2.Автономные округа и автономная область. Эти субъекты фе-

дерации также созданы по национальному признаку, но их конституци- онно-правовой статус отличается от статуса республик гораздо меньшим объемом прав. Кроме того, особый статус имеют автономные округа, находящиеся в составе края или области: Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, не входящие в состав других субъектов федерации, обладают практически тем же статусом, что и нижеследующие субъекты.

3.Края, области, города федерального значения. Это территори-

альные образования, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции РФ, а в качестве государственного языка

вних используется только русский.

Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта.

Для конституционно-правового статуса указанных выше субъектов федерации характерно наличие следующих элементов:

•устава;

•законодательства;

•системы органов государственной власти соответствующего субъекта федерации, которая самостоятельно им самим устанавливается в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом;

•территории, границы которой могут быть изменены только с взаимного согласия органов власти сопредельных субъектов РФ;

•судебной системы;

•символики.

83

Положение автономии имеет в сравнении с другими субъектами федерации правовую особенность, которая состоит в том, что «по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе» (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). К тому же если автономный округ входит в состав края или области, то «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области» (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ).

Конституция РФ, закрепляя республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа в качестве субъектов Российской Федерации, признает их равноправными (ч. 1 ст. 5), провозглашает равноправие всех субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Данными предписаниями Конституция РФ юридически устанавливает, казалось бы, одинаковый правовой статус всех субъектов федерации.

Однако, на наш взгляд, наряду с этим конституционные нормы предписывают и иное. В частности, ч. 5 ст. 66 Конституции РФ предоставляет право на изменение статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию России и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом.

Возникает вопрос: если все субъекты федерации обладают (конституционно и фактически) равным правовым статусом, то появляется ли практическая необходимость его изменения? Наверное, нет!

Вне сомнения, подобное конституционное предписание в противовес ч. 1 ст. 5 Конституции РФ указывает на то, что субъекты Российской Федерации имеют разностатусный характер своего правового положения. Более того, как нам представляется, конституционное выделение видов субъектов федерации — республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ — также подчеркивает, что их статус далеко не одинаков.

Мы полагаем, что разработанный нами проект федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации»4 вполне способен устранить такие противоречия, и надеемся, что указанный проект как вариант разрешения важнейшей правовой коллизии будет востребован федеральным центром.

Относительно статуса и видов субъектов федерации подчеркнем следующее. По нашему мнению, можно без какого-либо ущерба для государственного устройства страны максимально придать субъектам

4 Добрынин Н. М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 359–392.

84

федерации действительно равный конституционно-правовой статус и сократить число их видов как минимум наполовину.

Вкачестве наименований субъектов РФ предлагаем использовать сложившиеся, в том числе исторически, названия: республика, губерния,

город федерального значения.

Впользу создания регионов нового типа в виде губерний говорят следующие факторы:

Первый. Историческая преемственность.

Второй. Отсутствие прямой связи с существующими видами субъектов, что облегчит трансформацию на основе критерия экономической целесообразности и исключит попытки возрождения малоэффективных конструкций советского периода.

Третий. Возможность построить в губерниях новую, более эффективную систему управления с единой терминологией для обозначения органов государственной власти субъектов, логично увязанной с видом субъекта. Во главе исполнительной власти губерний должны стоять губернаторы, а законодательная власть должна осуществляться губернскими думами.

Четвертый. Историческая традиция и политическое сознание не вкладывают в содержание понятия «губерния» государственного суверенитета, в отличие от республик, что, в свою очередь, даст дополнительную гарантию от проявлений сепаратизма в регионах нового типа.

Введение губерний как стержневого системообразующего элемента нового федерализма позволит осуществить в сжатые сроки переход к новой модели федеративных отношений, в которой останется только три вида субъектов вместо шести. Края, области, автономная область, автономные округа окажутся сведенными в один вид субъектов — губернии, в соответствии с критерием экономической самодостаточности новых субъектов. Таким образом, построенная на основе модели нового федерализма Российская Федерация будет состоять из трех основных видов субъектов: республика, губерния, город федерального значения.

Вто же время из данного перечня на определенном этапе реформ возможно исключить «город федерального значения», имея в виду, что,

по сути, такой субъект — особое муниципальное образование, статус которого может быть установлен специальным федеральным законом, а

вотношении столицы РФ — тем более. На наш взгляд, нет особой необходимости и предпосылок правового характера, чтобы выделять указанный вид субъекта федерации.

Вгл. 5 настоящей монографии мы вносим предложение, каким путем упорядочить субъектный состав РФ — основу нового российского федерализма. Нам представляется, что вариант объединения городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга соответственно с Московской и Ленинградской областями заслуживает всестороннего внимания, позволит им стать «нормальными» субъектами федерации и

85

разрешит к тому же часть накопившихся противоречий в отношениях субъектов между собой и федеральной властью.

Таким образом, оптимальным и весьма предпочтительным является вариант, при котором конструкция «базовой» модели будущего государственного устройства Российской Федерации будет состо-

ять из республик и губерний.

В правильности избранного нами подхода мы убеждаемся при детальном рассмотрении конституционно-правового статуса субъектов РФ и установлении при этом явных различий, вытекающих из ряда конституционных норм. Проведем соответствующий анализ и изложим свое видение.

Республика как субъект «высшего порядка» имеет свою конституцию (ст. 66 Конституции РФ), в то время как другие субъекты — устав (ч. 2 и 3 ст. 5); республика вправе устанавливать свой государственный язык (ч. 2 ст. 68), иным субъектам федерации такое право не предоставлено. Конституция РФ подобными предписаниями как бы «принижает» статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа, ставит их на более низкую ступень по сравнению с республикой, в противовес своей норме о равноправии субъектов федерации5.

Отсюда следует, что нормы Конституции РФ, закрепляющие статус субъектов Российской Федерации, не способствуют практическому достижению их равноправия. Получается, с одной стороны, она закладывает потенциальный механизм выравнивания статуса субъектов и выводит их равноправными членами федерации, а с другой — устанавливает основу для их неодинакового правового положения.

Яркий пример тому — признание автономного округа равноправным субъектом федерации и одновременное установление его вхождения в состав края или области (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ). Однако предписание, содержащееся в ч. 4 ст. 66, исключается другой конституционной нормой, устанавливающей, что никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ч. 2 ст. 16 Конституции РФ). По нашему мнению, вхождение автономного округа в состав края или области противоречит ст. 5 Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы консти-

туционного строя России. Автономный округ, как и другие субъекты, должен непосредственно, а не опосредованно входить в состав федерации. Нам представляется важным обратить внимание на недопустимость при реформировании государственного устройства РФ механического включения (присоединения) одного субъекта в состав другого.

5 См.: Онохова В. В. Проблемы конституционного регулирования федеративных отношений в России // СибЮрВестник. 1998. № 2.

86

Мы полагаем, что наиболее правильный путь реализации пред-

писаний главы первой Конституции РФ — это фактическое выравнивание правового статуса субъектов федерации.

В 1997 г., когда была особенно распространена договорная схема регулирования федеративных отношений, автором предлагалась трехэтапная схема формирования сбалансированного регионального сотрудничества. Уже в те годы нами ставилась задача преодоления асимметричности федеративных отношений «сложноустроенных» субъектов федерации6.

Помимо закрепленных, как ни парадоксально, в Конституции РФ оснований для нарушения принципа равноправности субъектов Российской Федерации существуют иные основания, вытекающие из законов и договоров7:

—положения Федеративного договора 1992 г. в части, касающейся различного статуса субъектов федерации, потеряли силу (ч. 1 раздела второго Конституции), однако сам Договор действует, и субъекты РФ все еще им руководствуются;

—некоторые субъекты РФ не подписали Федеративный договор 1992 г. (республики Ингушетия, Татарстан и Чечня);

—отдельные субъекты РФ подписали Федеративный договор с оговорками (например, Калужская и Ленинградская области, г. Санкт-Пе- тербург);

—для субъектов РФ (кроме Ленинградской области и г. СанктПетербурга), подписавших протокол к Федеративному договору (...между органами государственной власти РФ и краев, областей и городов...), не действует подп. «м» п. 1 ст. II Федеративного договора (в соответствии с которым оборона и безопасность, оборонное производство отнесены к исключительному ведению субъектов согласно п. 1 ст. III Федеративного договора);

—часть субъектов РФ (в настоящий момент 46) подписали с федеральным центром договоры о разграничении предметов ведения и полномочий;

—договоры о разграничении предметов ведения и полномочий различаются по своему содержанию;

—один из автономных округов (Чукотский) реализовал свое право на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации, остальные округа по-прежнему входят в состав края/областей;

6Добрынин Н. М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Тюмень, 1997.

7Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года // Справочная правовая система «Гарант».

87

—имеет свою специфику положение Чеченской Республики и приграничных с ней субъектов РФ;

—особым статусом обладает Калининградская область в силу своей территориальной отдаленности от РФ (чемупосвящен федеральный закон);

—различными нормативными актами (федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и т. д.) устанавливаются особенности правового положения тех или иных субъектов РФ по отдельным направлениям их деятельности (бюджетное устройство, экономические отношения, налоги и т. п.), которые значительно изменяют статус данных субъектов, и т. д.

Кроме того, конституции и уставы субъектов РФ, иногда расходясь с Конституцией и законами РФ, а то и прямо противореча им, вносят значительные отклонения в правовое положение отдельных субъектов федерации. И хотя, как уже отмечалось выше, противоречащее Конституции РФ законодательство субъектов федерации не должно учитываться при определении их правового статуса, фактически имеет место соблюдение субъектами РФ неконституционных норм собственного законодательства, что создает дополнительные основания для их, прежде всего, правового неравенства.

Что можно противопоставить процессам дифференциации статуса субъектов РФ?

В первую очередь, необходимо отказаться от массового заключения двусторонних договоров и привести существующие договоры и законодательство субъектов РФ в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации (на сегодняшний день Министерство юстиции РФ зарегистрировало около 16 000 правовых актов субъектов федера-

ции; свыше двух третей оказались ненормативными, а треть актов — не соответствующими Конституции и законам РФ)8. Тем более что федеральный законодатель существенно изменил природу и назначение договоров, определив, в частности, механизм введения их в действие федеральными законами. Но указанные меры хороши лишь для некоторого упорядочения отношений центра и регионов, а никак не для учреждения правовых основ симметричного федеративного устройства России.

Исследователи предлагают разные варианты разрешения конституционных противоречий в области симметрии государственного устройства:

Первый. Низведение всех субъектов Российской Федерации до уровня административно-территориальных образований и реорганизация Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что ввиду ряда объективных и субъективных факторов данный путь неприемлем.

8 Об этом см., напр.: Анциферова О. В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации: Автореф. … дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2003; Плотникова Л. А. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ: (Вопросы теории): Автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 2003.

88

Второй. Придание всем субъектам (или ряду субъектов) Российской Федерации статуса независимых государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное государство. Такой путь для России также вряд ли оправдан.

Третий. Создание симметричной федерации, т. е. федерации, включающей в себя однопорядковые и равноправные субъекты, не имеющие статуса «внутренних государств». Полагаем, что это наиболее правильный путь реализации предписаний гл. 1 Конституции РФ. Он имеет свои подварианты.

Одним из них является поднятие статуса всех субъектов федерации до уровня республики9.

Другой вариант — отказ от определения республик в качестве государств и построение федерации не по национально-территориальному,

апо территориальному принципу. Могут быть и иные подходы.

Врамках третьего варианта возможно разумное укрупнение субъектов. Данный проект имеет, как представляется нам, значительные перспективы с точки зрения будущего развития российского федерализма.

Взавершение темы считаем важным обратить внимание на один характерный аспект.

Проведенные нами исследования правового статуса субъектов РФ

ианализ ситуации последних лет, как ни парадоксально, убеждают в том, что федеральному центру действительно не нужны «сильные» регионы, с высокой степенью самодостаточности в решении экономических и социальных проблем территорий, самостоятельной политикой в этих

ииных сферах в пределах даже согласованной с центром компетенции.

Такое понимание роли и места субъектов федерации в государственном устройстве России не приведет в ближайшей перспективе к установлению по-настоящему (с правовой, политической, экономической и иных точек зрения) равного их статуса в отношениях как с федеральным центром, так и между собой; наоборот, оно убеждает в правильности предположения об устремлениях к созданию унитарного государства с авторитарным режимом управления.

Подобное заключение логично исходит из следующих выводов. Во-первых, введение новых принципов формирования Совета Фе-

дерации, с одной стороны, отстранило руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от «прямого» их участия в управлении государственными делами на высшем уровне, с другой — привело к тому, что, по мнению аналитиков, деятельность Совета Федерации стала носить декоратив-

9 См. об этом: Карапетян Л. М. Субъекты федерации: Перспективы выравнивания конституционного статуса // Свободная мысль. 1996. № 11; Карапетян Л. М., Эбзеев В. С. Российский федерализм: Равноправие субъектов и асимметрия // Гос-во и право. 1995. № 3; Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в ихсостав автономными округами: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 1998.

89

ный характер и он уже не является реальным рычагом сдержек и противовесов, тем более — балансом в расстановке политических сил.

Во-вторых, введение института полномочных представителей Президента РФ и образование семи федеральных округов отодвинуло на «задний» план руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, значительно сократило их возможности напрямую решать проблемы регионов в федеральном центре и отдалило на бóльшую, чем прежде, дистанцию от Президента РФ.

Одновременно полномочные представители Президента РФ «обросли» в эти годы весомым набором федеральных территориальных органов власти и практически «подмяли» под себя деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, экономику, социальную сферу территорий, входящих в те или иные федеральные округа.

В-третьих, принятие федерального закона, закрепившего назначаемость губернаторов, обозначило чрезвычайно тревожную проблему: опасность дальнейшего ослабления роли губернаторов в системе исполнительной власти.

В-четвертых, федеральный центр «навязал» новые (свои) правила формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (что не в полной мере согласовывается с духом и буквой Конституции страны), при которых эти органы должны наполовину состоять из депутатов, избранных по спискам партий и об- щественно-политических движений.

При этом, как нам представляется, с одной стороны, неизбежно возникнут проблемы при формировании такого выборного органа, и он станет больше похожим на дискуссионный клуб, с другой — подобный подход значительно ослабит позиции руководителей исполнительных органов государственной власти регионов, лишит мобильности в принятии важных управленческих решений.

В-пятых, на федеральном уровне происходит (пока скрытое) нивелирование налогового и бюджетного законодательства РФ с переносом все большего объема прав и полномочий на федеральный центр и возложением максимальной социальной ответственности за исполнение полномочий на регионы и органы местного самоуправления при резком уменьшении здесь объема прав. Складывается о многом говорящая закономерность: степень централизации в указанной области прав и полномочий обратно пропорциональна степени децентрализации ответственности.

Ксожалению, тенденция такова, что ежегодно субъекты федерации

иорганы местного самоуправления теряют самые стабильные и легко собираемые доходные источники. Центр постепенно изъял налог на добавленную стоимость, отменил ряд местных налогов, целевые сборы в дорожный фонд, а теперь передает в регионы и муниципальные обра-

90