1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

Следующий уровень автономных образований составляют нацио-

нальные округа (позднее они будут названы автономными).

Количество этих образований не очень велико, видимо, они создавались только там, где больше никакая автономия была невозможна. Но вместе с тем и это распределение территорий наводит на размышление о полной бессистемности. Коми-Пермяцкий НО располагается на границе с Коми АССР — одному народу принадлежат целых две автономии, причем разного статуса. Ненцы оказались распределены между тремя национальными округами, один из которых они делят с долганами, а для различения двух других в название округа введено наименование местности. Три автономии наличествуют и у бурят: одна АССР и два автономных округа. Трудно понять логику людей, делящих народ между автономиями. Особенно тогда, когда в одной из них его соединяют с другим народом.

Вся эта система автономных образований представляется очень запутанной, разобраться в ней весьма и весьма нелегко. И это при условии, что здесь не приводились истории некоторых республик, возникавших в 1918 г. по мере распространения советской власти по стране и постепенно исчезнувших в 1919 г. Они не были ни автономиями, ни дополнениями к губернской схеме, скорее, они были инструментом, при помощи которого на той или иной территории провозглашалась советская власть.

В отношении прочих территориальных образований, которые не были автономиями, политика советских руководителей не менялась. Было создано два вида неавтономных территориальных образований: край и область. Некоторое время, правда, существовали и губернии, но,

20 СССР // БСЭ...

61

видимо, они слишком уж напоминали старую систему, так что от них решили избавиться. Край отличался от области наличием в его составе автономной области, в то время как область могла включать в свою территорию только национальный округ.

Вся беда в том, что к этому простому разделению области и края большевики пришли сравнительно поздно, только в 1936 г., до этого же они просто создали две эти номинации, очевидно, не представляя, как их отличить друг от друга. В 1923 г. была образована первая область — Уральская. Изрядно уже выщербленную автономиями губернскую схему окончательно решено было ликвидировать. С этого момента территориальная система империи, так долго скреплявшая единство государства, окончательно отошла в историю. Принцип территориального управления хозяйством сохраняется и даже усиливается, вместо 47 губерний и одной области создано восемь краев и шесть областей. Самостоятельность сохраняют семь республик (Башкирия, Бурятия, Дагестан, Карелия, Татария, Чувашия, Якутия). Новое районирование производится в соответствии с планом ГОЭЛРО.

С 1931 г. территориальный принцип управления вытесняется отраслевым, возникают хозяйственные наркоматы. Как следствие этого, начинается процесс разукрупнения. За шесть лет образовано 42 области, преобразовано или переименовано девять, упорядочено шесть (число постановлений по преобразованию областного уровня 57). Степень беспорядка, царившего в этой сфере в эти годы, наглядно характеризуется следующим обстоятельством: в среднем изменения в областном делении происходили каждые 49 дней!

Если мы обратим внимание на области, формируемые с 1923 по 1928 г., то заметим, что все они (Дальневосточная, Северовосточная, Нижневолжская, Западная, Центральная промышленная и т. д.) включали в свой состав земли сразу нескольких губерний. Подобная гигантомания в административно-правовом устройстве была характерна для доекатерининской губернской системы, и уже тогда она показала свою полную несостоятельность. Советское руководство возвращается к системе петровских губерний, когда структурных единиц государства мало и они очень велики. Возникает явная диспропорция — мелкие автономии и крупные административные регионы. Нужно учесть, что подобное решение неграмотно и в чисто управленческом плане. Наиболее эффективная для управления величина территории определяется внутренними системными характеристиками взаимодействий, осуществляемых на этих землях. Регионы с малой плотностью населения и слабо развитой промышленностью разумнее делать большими по территории, сильно развитые регионы — меньшими. Размеры, таким образом, должны определяться экономическими задачами. Политика же, при которой одна часть регионов была произвольно уменьшена по национальным потребностям, а вторая — непропорционально увеличена, заметно усложнила управление.

62

Начиная с 1928 г. области стали переименовывать в края. Особенно «повезло» Нижневолжской области, которая была создана 21 мая 1928 г., а уже 18 июня 1928 г. ее переименовали в Нижневолжский край. Это территориальное образование просуществовало меньше месяца, а внятного объяснения причин переименования не нашлось.

Официальные историки в конечном счете сами запутались в проведенных государством преобразованиях. Во всех справочниках второй половины ХХ в. утверждается, что Дальневосточный край был образован в 1926 г.; но это не так: в 1926 г. была образована Дальневосточная область, только позднее ставшая краем. В большинстве более поздних исследований этот факт обходится вниманием. Считается, что Горьковская область образовалась в 1929 г., но в это время возник Нижегородский край, только позднее ставший областью. И таких фактов масса. Вывод: переименования областей в края и краев в области в 1928–1936 гг. не имели под собой никакого правового основания, отчего, собственно говоря, и принято считать все их несущественными для определения периодизации и хронологии административных делений. Посему и мы будем считать эти переименования неважными, определяя в качестве края то, что было принято называть таковым с 1936 г., т. е. администра- тивно-территориальную единицу, которая в свою территорию включает территорию автономной области.

Пытаясь упорядочить этот процесс, Сталин зафиксировал национальные, автономные и административные наименования в Конституции 1936 г., однако к желаемому результату это не привело: с 1937 по 1941 г. отдельное изменение областной структуры совершалось в среднем каждые 19 дней. Возникло 42 области, упразднилось девять, было преобразовано или переименовано три.

Ряд исследователей, и прежде всего С. А. Тархов, утверждают, что в административно-территориальном делении СССР существовала строгая и последовательная система. В определенной логике названной системе не откажешь, но возникала она стихийно, из хаоса решений, принимаемых произвольно (без оглядки на последствия для существования системы), а затем с течением времени упорядочивалась. В конечном счете, независимо от исходной воли советских руководителей, административно-территориальное деление вернулось к екатерининской схеме: 30 современных регионов совпадают с прежними губерниями, 15 регионов отличаются лишь по названию (из-за переименования главного города), в двух областях только сменились центры. Такое положение свидетельствует, что система восстанавливала себя сама, пытаясь противостоять волюнтаристским актам вождей государства, возвращаясь к наиболее эффективному в экономическом отношении делению. Тем не менее остатки этих странных манипуляций с АТД во многом сохранились и продолжают свое негативное воздействие в современный период.

63

Главный парадокс в этом ряду — Приморский край, в который не входит автономная область. Статус здесь, возможно, определяется окраинным положением, но это лишь путает и без того не вполне осмысленную правовую систему АТД.

Процесс распада краев протекал крайне неравномерно, в некоторых случаях при этом возникают новые края, иногда появляются области, иногда же осуществляется только «смена вывески». В 1934 г. из Западно-Сибирского края выделяется Омская область, а в 1937 г. он распадается на Алтайский край и Новосибирскую область. ВосточноСибирский край распадается в 1934 г. на Красноярский край и ВосточноСибирскую область (которая на самом деле край, так как в нее входит Бу- рят-Монгольская АССР фактически на правах АО). В 1937 г. Восточно-Си- бирская область, в свою очередь, распадается на Бурят-Монгольскую АССР, Читинскую и Иркутскую области. В 1937 г. Азово-Черноморский край распадается на Краснодарский край и Ростовскую область.

Мы видим, что исходная гигантомания раннего советского периода заменяется наконец здравым расчетом, и вместо излишне крупных образований создаются маленькие. Но процесс распада идет столь стремительно, что вскоре административно-территориальных единиц оказывается уже слишком много. В 1934 г. Уральская область распадается на Свердловскую, Челябинскую и Обско-Иртышскую области, в 1943 г. из Челябинской области выделяется Курганская. В 1944 г. из Омской области выделяется Тюменская. В 1934 г. Нижегородский край распадается на Горьковский и Кировский края, в 1936 г. переименованные в области. Нижневолжский край распадается на Саратовский и Сталинградский края, в 1936 г. ставшие областями.

21 См.: СССР // БСЭ…; Российская Федерация...

64

Вообще, две эти даты символичны. В 1934 г. происходит тотальное разукрупнение административно-территориальных единиц, а в 1936 г. — изменение их статуса. Распад продолжается и в годы Великой Отечественной войны, и позднее, вплоть до принятия Конституции СССР 1977 г.

Странным образом рост числа областей с 1934 г. совпадает с ростом численности коммунистической партии и числа первичных партийных организаций на местах. Это наводит на мысль, которая, если бы нашлись серьезные для нее подтверждения, могла бы многое объяснить в логике происходящих в этот период событий. Советское руководство делило области по мере того, как возникали новые региональные партийные организации, а это происходило по мере «призыва» в партию все большего числа людей. То есть с привлечением достаточного количества коммунистов параллельно формировался хороший разветвленный управленческий аппарат, с тем чтобы вскоре на месте одной области возникло две. Это влекло за собой соответствующее кадровое повышение для ряда крупных чиновников.

Была в подобном разукрупнении и одна крайне опасная черта. За большим количеством регионов гораздо труднее уследить, и к концу существования Советского Союза государство потрясли крупные коррупционные скандалы в различных регионах. Вновь явились на свет в слегка измененном виде «кормления», «местничество», местное казнокрадство.

Т а б л и ц а 6

Области РСФСР в их развитии (указаны только современные области по годам их возникновения)

65

Как мы видим из этого списка, наиболее интенсивно процесс разукрупнения территориальных единиц шел в 1934, 1937 и 1944 гг., и практически все эти преобразования были осуществлены в период правления Сталина.

Однако в советской истории имеется и положительный опыт административного управления регионами, который при общем провале этого эксперимента нес в себе высокий потенциал и использование которого возможно в наши дни. В 1957–1965 гг. в Советском Союзе создается сеть совнархозов для управления народным хозяйством22. Надо отметить, что Хрущев здесь не выдумывал ничего нового. Система совнархозов существовала в стране в 1917–1932 гг. и при всех своих недостатках в самые кризисные периоды истории государства обеспечивала ему минимальное эффективное развитие. Так как в те времена создаваемое большевиками административное деление не обладало серьезными рычагами управления, то необходимы были действенные формы, какими стали совнархозы. Симптоматично, что отменены они были в 1932 г., когда партийный аппарат вырос и окреп, оказавшись в состоянии заменить отсутствующую систему хозяйственного управления. Система совнархозов имела свой ощутимый недостаток: она разрушала отраслевую целостность; но было у нее и важное достоинство: во главу угла ставился критерий экономической эффективности. В 1932 г. ВСНХ был переименован в Наркомтяжпром и из его ведения были изъяты легкая и лесная промышленность. Это стало концом эры совнархозов.

К 1957 г. в народном хозяйстве царила полная разбалансированность. Хрущев начинает понимать пагубность существующей системы управления экономикой. Понимается и одна из важнейших причин этого: произвольно нарезанные без учета реальных экономических связей регионы рвали целостную экономическую систему отраслей, вместо того чтобы координировать действия различных ведомств на той или иной территории. Замкнутое в центре межминистерское взаимодействие на местах шло вразнос, создавая массу беспорядков. Область (или губерния), выстроенная на основании экономической целесообразности, могла обеспечить такое взаимодействие. Именно по такому пути и идет третий вождь советского государства. Создается 105 совнархозов, которые, в отличие от раннесоветских, строятся по территориальному принципу. Фактически в руках совнархозов сосредоточивается вся полнота экономической власти в регионе. В РСФСР было 70 совнархозов, в УССР — 11, в КазССР — 9, в УзССР — 4, в остальных 11 союзных республиках по одному.

Итак, на фантомную систему федерализма и реальную систему властной партийной вертикали накладывается еще одна властная система, более целесообразная экономически, но испорченная в угоду советской традиции автономизма. Предприятие было обречено на не-

22 Совнархозы // БСЭ: 3-е изд. М., 1975.

66

удачу изначально. Подразделить регионы на основании критерия экономической целесообразности было гениальным начинанием. Но вот как отыскать ее, эту экономическую целесообразность, в насквозь нецелесообразной плановой советской экономике? В таковой экономике не существует реальных рыночных критериев определения целесообразности, какими являются ценовые механизмы. Поэтому о той или иной эффективности (в том числе деления на экономические зоны) принято было судить на основании рекомендаций Госплана, а степень результативности этих рекомендаций ясно видна по бесславному краху экономики Советского Союза в 80–90-х гг. ХХ в.

Не лучше были и планы по организации совнархозов. Кроме того, при их введении отталкивались от уже сложившейся схемы админист- ративно-территориального деления — сложившейся случайным образом. Никто не думал об объединении Эстонской и Латвийской ССР в рамках одного совнархоза, сетка совнархозов была внутренней по отношению к сетке ССР. Но даже если бы границы совнархозов и были проведены грамотно, без учета уже существующих границ между республиками, краями и областями, все равно без упразднения старой схемы деления система совнархозов не могла дать полноценного эффекта, так как политическая сетка управления противоречила бы экономической.

Хрущев допустил и другую серьезную ошибку. Не обеспечив межотраслевой интеграции в рамках региона из-за непоследовательно проведенной реформы, он разорвал внутриотраслевое единство, отчего экономика стала еще более неуправляемой. Руководитель страны идет к очевидной и понятной цели кружным путем, отчего и результат получается сомнительный. Если бы возможно было «нарезать» регионы на основании критерия экономической целесообразности, то даже при сохранении ведомственной централизации деятельность в рамках региона локализовалась бы вокруг явной линии перспективного экономического развития, интегрируя межведомственное взаимодействие. Сочетание ведомственной иерархии и экономического администрирования регионов решало вставшую перед Хрущевым проблему. Вместо того чтобы двинуться по столь очевидному пути, он, из-за довлеющего над ним советского подхода к автономиям, не мог тронуть схему деления и вместо этого заменял совнархозами ведомства. Но необходимость именно территориального деления была столь очевидна, что полностью проигнорировать ее не удалось, возник уродливый гибрид министерства

иобласти, нежизнеспособный уже в самом своем зародыше.

В1960 г. создаются республиканские совнархозы в РСФСР, УССР и КазССР, в 1962 г. совнархозы укрупняются, в том же 1962 г. создается СНХ СССР, а в 1963 г. воссоздается ВСНХ СССР. Систему это не спасает. В 1965 г. совнархозы были отменены, что ознаменовало собой начало тотального кризиса советской экономики. Политика Хрущева при всей своей уродливости была попыткой спасти гибнущую советскую

67

экономику, которая в правление Брежнева окончательно стала неэффективной, держась лишь на экспорте сырья и продаже алкогольной продукции. Падение цен на нефть в 1980-е гг. и вызвало развал экономики и крах советского государства. Причин этой экономической катастрофы много, и одна из главных — бездарное региональное деление, полностью устранившее возможность построения перспективной экономической системы государства.

Итоговая статистика трансформации АТД в советскую эпоху такова. Всего за 1927–1973 гг. создано 184 области, преобразовано 26, упразднено 74. За 1924–1965 гг. создано 23 края, упразднено 17. За 1925–1930 гг. создано 15 автономных округов, упразднено 5. За 1922–1957 гг. создано 24 АО и 29 АССР, упразднено же 16 АО и 9 АССР. Советское правительство медленно перебирает всевозможные территориальные решения, которые практически никак не влияют на управляемость экономикой государства. Это еще раз подтверждает наш тезис о том, что управление происходило отнюдь не по декларируемой схеме федеративных отношений, а значит, в СССР реально имел место фантомный федерализм, некое мировоззренческое образование, существовавшее только в представлениях людей и упорядочивающее их надежды. И вышеописанный федерализм, как не имевший никакого отношения к реальности, был совершенно нежизнеспособен в условиях его практического применения, что и показали дальнейшие события.

Подводя итоги развития советского федерализма, можно сделать вывод о том, что этот опыт носит двоякий характер. В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль прекрасно, но он был чреват огромным количеством внутренних противоречий, которые неизбежно должны были проявиться в случае применения данной системы отношений на практике.

Использование национального фактора в качестве основополагающего при региональном структурировании страны несло в себе опасность сепаратизма и межнациональной напряженности.

Выведение реальной системы управления регионами за рамки кон- ституционно-правового поля (это проявилось в наличии двух параллельных систем осуществления региональной власти: декларируемого, но фантомного федерализма и реального партийного унитаризма, а также в существовании не сводимых к Конституции нормативных актов, регулирующих региональные отношения) создавало предпосылки для возникновения властной неопределенности, обусловливало сохранение государства с помощью достаточного уровня харизматической и военной власти в центре по сравнению с регионами.

Подобная система была устойчива только при наличии мощных карательных органов, своей постоянной деятельностью удерживающих государство от сползания в хаос. Крах коммунистической системы привел к крушению союзной федерации и усилению сепаратизма, как национального, так и территориального.

68

2.3. Развитие федерализма в современной России

Главные точки отсчета в развитии современной Российской Федерации как самостоятельного суверенного государства — провозглашение Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. и денонсация договора об образовании СССР 12 декабря 1991 г. В результате распада Советского Союза РСФСР перестала быть частью другого федеративного государства. В 1991 г. сменилось и наименование государства на Российскую Федерацию (Россию).

Указанные перемены отразились и на российском федерализме. В истории современного российского федерализма можно выделить два главных этапа. Первый начинается в период разрушения СССР, в конце 1980-х — начале 1990-х гг., и в основном завершается к 2000 г. Второй этап начинается с 2000 г., с государственных реформ Президента РФ В. В. Путина. Первый этап вполне укладывается в алгоритм деволюционного федерализма, второй характеризуется переходом к

федеративной модели интеграционного типа с весьма жестким централистским содержанием.

В числе важнейших событий первого этапа — повышение конститу- ционно-правового статуса внутрироссийских автономий (избавление республик от характеристики автономности, обретение статуса республики всеми автономными областями, за исключением Еврейской). Этот процесс сопровождался провозглашением государственного суверенитета многими национально-государственными образованиями, их стремлением оформить себя в качестве полноценных государств. В политикогосударственной жизни преобладали сепаратистские тенденции.

Интересно, что пришедшее к власти в начале 1990-х гг. демократическое движение, стремясь к установлению полноценного контроля над страной и демонтажу старой советской системы управления, поддерживает усиление в стране национально-территориальной асимметрии. По сути, происходит стимулирование национально-сепаратистских устремлений. Аналогия со временем прихода к власти большевиков и способами установления ими господства очевидна.

Со временем демократическое руководство современной России все отчетливее начинает понимать, что путь поощрения сепаратистских настроений в собственных регионах может самым фатальным образом сказаться на будущем государства. «После принятия в декабре 1993 г. ныне действующей Конституции тональность высказываний Президента по вопросам государственного строительства стала изменяться в сторону усиления роли государства в жизни общества и степени централизации…»23 Центральная политическая элита идет по пути усиления централистских тенденций.

23 Яковлев И., Попов С. Проблемы моделирования взаимоотношений центра и регионов // Федерализм. 1998. № 3. С. 52.

69

В первой половине 1990-х гг. было принято два основополагающих документа, определяющих контуры федеративных отношений в нашей стране,— это Федеративный договор 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации24 и Конституция Российской Федерации 1993 г. Именно этими документами и определяется то противоречивое правовое поле, на котором реализуются крайне сложные отношения между федеральным центром и регионами. На том историческом этапе принятие обоих документов было жизненно необходимо для сохранения государственного единства РФ. Федеративный договор стал фундаментом, на котором была возведена федерация в виде системы двусторонних договоров центра с регионами.

Вызывает многочисленные возражения тот факт, что в рамках этой системы взаимоотношений различные регионы устанавливали с центром такое разграничение полномочий, какое могли отвоевать. В результате получилось, что сильные регионы (в первую очередь к ним относятся национальные республики в составе РФ) приобрели гораздо больше полномочий, нежели слабые «русские» области и края. Слабость этих регионов заключалась в том, что они не могли в полной мере разыгрывать национальную карту в игре против центра. Но в то время такие договорные отношения оказались лучшим выбором, нежели их полное отсутствие. Система договоров скрепила разваливающуюся на части федерацию на самой грани ее полной дезинтеграции и предоставила российскому обществу пересмотреть сложившееся соотношение полномочий в другое время. Договоры зафиксировали реально оставшуюся в наследство от СССР систему регионального управления, которая несла в себе все недостатки советской федеративной системы.

Опыт конституирования федерализма в качестве типа государственного устройства показывает, что существуют и позитивные, и негативные аспекты его применения в политических взаимоотношениях внутри различных государств. И вместе с тем нельзя не согласиться с известным отечественным теоретиком государственного устройства России Р. Г. Абдулатиповым в его мнении, что альтернатив в этом отношении у нас нет25.

Федеративный договор 1992 г. и Конституция РФ 1993 г. заложили и иные сущностные перемены отечественной федеративной модели. В соответствии с ними статус субъектов федерации получили края, области, а также города Москва и Санкт-Петербург, до того являвшиеся обычными административно-территориальными единицами и управ-

24Федеративный договор: Документы. Комментарии. М., 1992.

25Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное обустройство Рос-

сии. М., 2000. С. 259.

70