1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

силы к политике взвешенного компромисса со стороны великих князей по отношению к жившим на Руси племенам. На практике это приводит нас к необходимости ради сохранения целостности государства и общественной стабильности четко разделять уровни региональной и центральной власти и идти на ограничение центральной власти в попытках создать единую властную вертикаль, ибо доведение этой линии до конца оказывается пагубным для самой же центральной власти. Феодальная раздробленность на Руси наступает фактически сразу же после возникновения самого древнерусского государства. Немалое значение для столь резкого нарастания дезинтеграции имело и стремление великих князей преодолеть стихийный удельный «федерализм» различных племенных владений путем усиленной централизации власти.

Нетрудно определить, что явилось основной причиной феодальной раздробленности на Руси, что так сильно усугубило традиционные для средневекового общества проблемы государственного единства. Это было смешение функций региональной и центральной власти. Великий князь сажал представителя своей семьи на удельный стол для того, чтобы обеспечить себе лояльность региональных владений, но так как этот удельный правитель сохранял свои права и на стол великокняжеский, то в перспективе он становился источником государственной нестабильности, претендуя на овладение центральной властью. Стремление к чрезмерной централизации породило большую анархию.

Итогом многолетнего развития Киевской, Владимирской и Московской Руси ко времени завершения удельного периода стало возникновение сильного унитарного и централизованного государства. Центральная власть путем многочисленных отступлений, проб и ошибок выработала действенную модель подавления регионов и подчинения их своей воле. Надо сказать, что такой авторитаризм центра отнюдь не был необходимой формой, свойственной монархическим государствам. В Западной Европе сложилась иная модель взаимоотношений: после завершения феодальной раздробленности во Франции, Англии, Испании и ряде других стран многие местности внутри этих государств сохранили некоторые вольности и суверенные права, которые были признаны центральной властью. Ранняя же история развития российского государства обошла эту вероятную перспективу. Результатом стало возникновение крайне авторитарного, унитаристского типа управления регионами, сосредоточение всей реальной власти в Москве и, как следствие, полная политическая зависимость регионов от центра. В этой ситуации всякая демократизация общественной жизни в стране на много веков вперед лишилась политико-социальной базы. Были заложены основы административно-командной системы управления государством при помощи бюрократического аппарата и грубого властного насилия.

Конечно, нельзя говорить о федерализме применительно к монархическому периоду развития отечественного государства, но зачатки

41

федерализма уже складываются к периоду правления Ивана IV2. В официальном титуле русского государя перечисляются наименования всех территорий, которые входят в состав его владений: «Великий князь владимирский и московский и новгородский и псковский и тверской и угорский и вятский и пермский и болгарский». По мере присоединения

кМосковскому княжеству других русских земель титул князя этих земель вводится в общий «сложноустроенный» титул правителя Руси. Когда московский князь получает владимирский «стол», он становится великим владимирским князем, но при этом остается и князем московским. Один титул не включает в себя другой. Появляются новые земли, титул разрастается.

Складывается парадоксальная ситуация: сохраняются все существовавшие в раздробленной Руси титулы, просто независимые княжеские «столы» приобретаются московским государем. Российская государственность произрастает из стихийного «федерализма» удельного периода. Даже возведение Ивана IV в царское достоинство не приводит

купразднению титулов удельных. «Царь всея Руси», хотя и более значим, все равно рядоположен «князю московскому» и «князю новгородскому».

Таким образом, государь выступает одновременно в роли ряда удельных властителей, но каждый из этих титулов подразумевал определенный круг обязанностей, выполнять совокупность которых один человек был просто не в состоянии. Возникает необходимость передачи ответственности и полномочий другим лицам, но так как каждый удельный титул московского правителя мыслился независимым от всех остальных, то и управленческая политика в каждом из его владений строилась независимо от политики в других владениях. Московская Русь состояла из ряда фактически независимых государств, объединенных только персоной их руководителя. Отсутствие системности и более или менее четкой внутренней структуры власти оказывало дестабилизирующее влияние на положение дел в стране.

Московские князья назначают на отдельные подчиненные им территории воевод. Эта система управления стала называться системой

«кормления», поскольку региональные властители собирали налоги в свой карман, кормились за счет вверенных их управлению земель3. Не имея независимости политической, они имели независимость финансовую. Конечно, земли отдавались не безвозмездно. Система кормления была формой оплаты государем действий боярина на службе. Государ-

2Зачатки федерализма В. О. Ключевский обнаруживал в Киевской Руси, а И. Ильин писал о том, что история давала России шанс стать федерацией четыре раза (см.: Ильин И. Искусство строить федерацию // Родина. 1990. № 7). Не соглашаясь с подобной оценкой региональных отношений удельного периода, автор все же не может не обозначить и это мнение об истории русского федерализма.

3Скрынников Г. Г. Иван Грозный. М., 1983. С. 30.

42

ственный деятель отправлялся на год или два в наместники или волостели для пополнения своих доходов.

Дальнейшее же развитие Руси было невозможно без плавного устранения удельных отношений и постепенного установления единой властной вертикали управления, эффективной в динамичных условиях развития4.

Вскоре становится очевидным, что Русь нуждается в новой модели регионального управления, которая отвечала бы ряду важных условий. Во-первых, она должна быть подразделена на несколько уровней, каждый из которых имеет четко закрепленные за ним полномочия, чтобы действия царских наместников в условиях руководящей воли из центра могли быть осуществлены, были согласованы и служили заранее понятной государственной цели. Во-вторых, вся территория государства должна быть поделена между региональными управителями так, чтобы

влюбой местности находились достаточные ресурсы для проведения воли центральной власти в противовес всем желающим противопоставить себя ей. В-третьих, необходима была эффективная система кон-

троля, способная заставить местных правителей выполнять свои функции, исходя из монарших интересов, а не своих собственных5.

Правление Петра I начиналось разгулом управленческого беспорядка. В 1708 г., после многих неудачных попыток царя упорядочить региональное управление, проводится губернская реформа. Главной ее целью было перераспределение военных расходов таким образом, чтобы каждая статья расхода была приурочена к собственному источнику дохода. Все расходные части государева бюджета были разделены между отдельными территориями, обязанными выполнять возложенные на них функции своими усилиями.

Создание губернской системы было колоссальным прорывом в становлении регионального управления. Петр лишает своих представителей на местах возможности легального «кормления» в ущерб государственному бюджету. Губернатор не «кормится», он получает деньги от императора; а собранные в регионе налоги идут в бюджет империи. Отныне целью имперской политики в регионах становится пресечение злоупотреблений своим положением, но именно губернская система Петра позволяет так поставить вопрос и четко отделить легальные доходы местного правителя от нелегальных.

Итогом правления Петра I являются преобразования, выдержанные

вдухе нижеследующих основных принципов. «То были: 1) более точное разграничение управления центрального и областного, очень неясно проведенное в старом московском порядке; 2) опыт систематического

4 Андреев И. Л. Этапы и тенденции формирования системы управления централизованного государства в XV–XVII веках // Административно-территориальное устройство России: История и современность. М., 2003. С. 27–30.

5Там же. С. 30–56.

43

распределения ведомств по роду дел и в центральном и в областном управлении с решительной попыткой обособления судебных дел в составе управления; 3) наклонность к не удавшемуся старой московской администрации коллегиальному строю учреждений, проведенная довольно твердо в центре и неудачно в провинции; 4) неполно осуществленная мысль создать для центральных коллегий местные исполнительные органы и 5) трехстепенное областное деление»6. По мнению В. О. Ключевского, таким образом Петром предпринимается радикальная, однообразная систематизация регионального управления.

В процессе развития губернской системы становится понятным, что применение принципа национально-территориального деления опасно для государства. Сохранившие собственных правителей калмыки, киргизы и украинцы, выбившиеся из губернской схемы, создают постоянные проблемы центральной власти. Очевидным становится и дальнейший путь развития системы регионального устройства. Во-первых, число губерний должно быть увеличено. Подобная мера могла иметь двоякий результат: дать местным начальникам возможность сосредоточиться на конкретном управлении и сделать их менее влиятельными. Вовторых, необходимо было наконец найти действенную меру контроля над местными делами губернаторов. В-третьих, нужно было ликвидировать национальные властные структуры и подчинить эти земли губернской системе.

По решению Екатерины II новое деление по губерниям осуществляется не по географическим условиям или общности истории, а только на основании численности населения. В состав губернии входят 300–400 тыс. жителей, губернии состоят из уездов по 20–30 тыс. человек. Этим Екатерина пытается положить окончательный предел самой возможности автономизма и упростить налоговую политику.

Первое происходит благодаря тому, что новое деление полностью игнорировало всю предшествующую историю региона. Региональный, национальный сепаратизм был дезорганизован, теперь представителям этого идеологического направления нужно было создавать свои параллельные структуры либо искать себе внутри губернии поддержку среди других инородцев. Это давало губернатору возможность «разделять и властвовать», находить себе опору внутри губернии против любого сепаратистского устремления.

Налоговая же политика упростилась потому, что теперь губернии были примерно равны и не нужна была сложная система расчета губернской доли участия в пополнении бюджета, все можно было унифицировать. Екатерина окончательно отказывается от идеи Петра распределять статьи бюджета по разным губерниям, она понимает недостатки этой системы, в которой различная степень «радивости» губернаторов определяла степень финансируемости разных статей бюджета. Импе-

6 Ключевский В. О. Русская история. Кн. 3. М., 1997. С. 42.

44

ратрица предпочитает сама решать, какие статьи бюджета финансировать в каком порядке, и потому собирает все налоги «в один котел».

Во второй половине правления Екатерины начинается польская «эпопея», которая позднее давала о себе знать и наследникам императрицы7.

25 июля 1772 г. по соглашению России, Пруссии и Австрии была разделена Речь Посполитая — польско-литовское государство, существовавшее со средних веков. Огромные части этой страны были отторгнуты и присоединены к территориям агрессоров. В 1793 г. Речь Посполитая была разделена второй раз. Независимым остался лишь небольшой участок бывшего государства с властью короля, который являлся ставленником России. По сути дела, Российская империя приобрела вассальное государство, имевшее всего лишь «автономию» в сфере политического влияния России. Однако уже в 1794 г. вспыхивает мощное восстание Костюшко, которое стоило империи немалых жертв и военных усилий. В 1795 г. Речь Посполитая была разделена окончательно, после чего на польских землях на некоторое время воцарились мир и спокойствие8.

Возникает вопрос: почему Польша в рамках автономного польского королевства была серьезной угрозой для России, но та же самая Польша в рамках губернской системы была относительно легко подчиняема?

В национально-территориальной автономии вся протестная часть присоединенного народа, находящаяся в одном административнотерриториальном образовании, организована уже самим фактом своего автономного существования. После окончательного раздела Польши восставшие потеряли базу, вокруг которой они могли строить свое сопротивление, будучи рассеяны между государствами и губерниями, что подорвало возможности для их организации.

Странно, что Екатерина II, мудро поступившая с Украиной, Запорожской Сечью и Крымским ханством (все эти образования были сразу интегрированы в общую губернскую схему деления), совершила подобную ошибку с Польшей, но эта ошибка была исправлена. Особенное сожаление вызывает то обстоятельство, что мудрости правительницы не достало ее преемникам, вновь возродившим польскую проблему.

Еще одним существенным аспектом деятельности Екатерины является учреждение генерал-губернаторств. Видимо, двоевластие в регионе казалось императрице недостаточно устойчивой и действенной формой уравновешивания властных полномочий. Именно поэтому правительница вводит «в противовес» губернатору и предводителю третье лицо —

7Учреждение для управления губерний 7 ноября 1775 года // Российское законодательство X–XX веков: В 9 т. М., 1987. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма. С. 167–320; Каменский А. Б. Центральное и местное управление и территориальное устройство в контексте реформ XVIII века // Административно-территориальное устройство России: История и современность. М., 2003. С. 58–99.

8Учреждение... С. 167–320.

45

военного генерал-губернатора, или наместника. Генерал-губернатор- ства включали в свой состав, как правило, несколько губерний, что делало губернатора и генерал-губернатора двумя совершенно несоизмеримыми фигурами.

Эта система имела один кардинальный недостаток: в лице генералгубернаторов Россия получила мощных удельных сатрапов, которые могли подавить губернаторов и действовать в своих интересах, поскольку имели право отмены губернаторских распоряжений. Институт генерал-губернаторства мог эффективно функционировать только в условиях потенциального контроля за деятельностью этих представителей государственной власти со стороны центра.

Екатерина II вводит в прекрасно разработанную схему явно лишний элемент, унаследованный еще из удельного периода, и этим создается опасность мощного «сепаратизма интересов» с последующей рассогласованностью деятельности различных регионов. Губернская система, рассредоточивая власть на места, создавала самоорганизующуюся управленческую систему, что усиливало власть центра. Генералгубернаторская система сводила все полномочия в центр, но, создавая внизу властный вакуум, она провоцировала при ослаблении центральной власти «разброд и шатания» предоставленных самим себе в критический для империи период генерал-губернаторов, не имевших непосредственной связи с народом и представлявших, по сути, только самих себя.

Начало XX в. ознаменовалось серьезнейшим структурным кризисом власти Российской империи. Но этот кризис, охвативший в основном центральную власть, практически не коснулся положения дел в провинции. Все тогдашние выборы в государственные думы показали, что, в отличие от крайне ангажированных депутатов от крупных городов, депутаты от губерний представляли собой здоровую часть политического спектра управления. Губернии вырастили и предоставили центральной власти целую плеяду грамотных политических кадров. Следует вспомнить, что именно в губернии получил свою подготовку в качестве управленца известный русский политический деятель П. А. Столыпин.

В феврале 1917 г. происходит крушение царской монархии. И снова мы видим поразительную устойчивость и эффективность существовавшей в России губернской системы. Центральная власть практически прекращает свое существование, установившееся в Санкт-Петербурге двоевластие полностью парализует ее деятельность, но даже и теперь события в провинции продолжают идти своим ходом. Мир какое-то время сохраняется. Провинция неоднократно пытается восстановить порядок в столице, корниловский мятеж — одна из попыток самоорганизационного влияния «окраин» системы на ее центр.

Одной из причин крушения Российской монархии явился отрыв центра от регионов, здоровые силы общества, преимущественно сосредоточенные в губерниях, были дезорганизованы в результате разложения дворянского сословия и подчинения губернаторов генерал-губерна-

46

торам, не способным проводить самостоятельную политику в экстремальных условиях. Сравнительно легко генерал-губернаторства переходят под контроль сначала Временного правительства, а затем и большевиков. Сопротивление, организованное на губернаторском уровне, было подавлено в том числе и из-за того, что властный аппарат гене- рал-губернаторов переходит к новой власти.

В целом губернская система императорской России показала себя с лучшей стороны. При этом максимально эффективна она была в те моменты, когда ее построение регулировалось единой системой законодательства, вводящего универсальные правила, применимые на всем пространстве империи.

Если попытаться охарактеризовать политику Российской империи в области видоизменения внутреннего устройства государства, то нельзя не определить в качестве ее главного исходного принципа достижение максимальной эффективности. Эта политика преследовала цель создания системы, при которой схема перераспределения полномочий гарантировала бы их оптимальное разграничение: такое, чтобы, с одной стороны, центр легко мог провести свою волю в регионах, а с другой — регионы могли функционировать без оглядки на центр. В

той или иной форме этой цели следовали все русские монархи, и если порой действительность и обманывала их чаяния, то в целом система совершенствовалась, ибо неудачные нововведения отмирали, показав свою несостоятельность. В те моменты, когда реформаторы ошибались, внутренняя логика самой системы приходила им на помощь. В советский период развития России указанное равновесие было нарушено.

2.2. Опыт федеративного строительства в СССР, РСФСР

Федерализм в России возник и развивался по идеологической схеме большевизма, в основе которой лежал не реальный принцип демократической государственной власти, а классовый революционный подход, преследующий укрепление власти большевиков любой ценой.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов 25 (12) января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая закрепила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик»9. Затем данное положение перенесли в первую Конституцию РСФСР 1918 г., где к нему было добавлено: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образо-

9 СУ 1918 г. № 15. Ст. 215.

47

ванными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Республику»10.

Данным конституционным закреплением учреждалось новое государственное устройство не только собственно России, но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР.

Перед большевиками стояла генеральная задача установить свою власть не только в столице, но и по всей стране. Для ее решения они пошли на разрушение государственности, в том числе путем поощрения на территории империи национально-государственного строительства малых российских народов. Именно в русле этой политики страна была провозглашена федерацией. Стремясь заручиться поддержкой малых народов, нейтрализовать с их помощью часть населения, лояльную к прежней власти, большевики инициировали образование национальнотерриториальных автономий и не препятствовали отделению от государства его окраинных территорий. Таким образом, ставка была сделана на политику, показавшую свою пагубность в прежней российской истории.

24 декабря 1917 г. была образована Украинская Советская Социалистическая Республика. 31 декабря того же года получает независимость Финляндия, отторгается Польша. Далее процесс образования автономий становится непрерывным. Так, в 1920 г. возникают Дальневосточная республика (6 апреля), Хорезмская Народная Советская Республика (26 апреля), Азербайджанская Советская Социалистическая Республика (28 апреля), Карельская трудовая коммуна (8 июня), Чувашская автономная область (24 июня), Киргизская Автономная Советская Социалистическая Республика (28 августа), Бухарская Народная Советская Республика (14 сентября), Вотская автономная область (4 ноября), Марийская автономная область (4 ноября), Калмыцкая автономная область (4 ноября), Армянская Советская Социалистическая Республика (29 ноября).

Дальневосточная республика тут единственное исключение: она формировалась не по национальному признаку. В середине XX в. большевики применили метод, придуманный еще Петром I: для управления армиями на удаленном от центра расстоянии был создан территориальный штаб.

В 1921 г. образуются Дагестанская АССР (20 января), Горская АССР (20 января), Грузинская ССР (25 февраля), Абхазская АССР (4 марта), Аджарская АССР (16 марта), Калмыцкая АО (22 августа), Кабардинская АО (1 сентября), Крымская АССР (18 октября).

Помимо советской вертикали существовала вертикаль партийная,

ВКП(б) была «руководящей и направляющей», а раз так, то Советы

10 СУ 1918 г. № 15. Ст. 582.

48

автономий должны были подчиняться партийным органам автономий, которые создавались отнюдь не по принципу национального представительства11. Существующая здесь схема была сродни тому приему, благодаря которому Александр II усмирил Грузию. Ленин интегрировал национальные кадры партийных руководителей в общую политическую элиту советской федерации. При этом первые лица партийной власти автономии подбирались так, чтобы по возможности ими не оказывались только национальные кадры. При первом секретаре — русском второй подбирался из местной титульной нации, при первом — местном вторым ставился русский. Понятно, что место русского мог занимать и представитель другой нации, далекой от местной, а иногда и прямо враждебной ей. Бывали случаи, когда среди всего высшего партийного руководства автономии не было ни одного представителя титульной нации.

«Автономная область», «автономная республика», «националь-

ный округ» («автономный округ») — все эти статусные характеристики подразумевали разную степень автономии, четко регламентированную законами. Но эти права распространялись только на Советы. Советы, по Конституции, должны были подчиняться соответствующим партийным органам, а на партийные органы права автономности не распространялись, партия строилась в соответствии с принципом печально известного «демократического» централизма. Таким образом, Совет автономии мог отклонить то или иное решение Совета Союза, но он обязан был выполнить это же решение, если оно приходило к нему из ЦК через соответствующий комитет. А так как и сам Совет Союза подчинялся ЦК, то вся централизованная вертикаль партийных органов и была реальной системой власти, в то время как автономии играли роль декорации, тешащей национальное самолюбие местного населения.

Ленинское решение поражает своей гениальностью. Он предоставляет малочисленным народам ту или иную степень национальной независимости, натравливает их на старый порядок и одновременно с этим формирует параллельную, скрытую систему власти, которая в конечном счете закабалит эти народы гораздо сильнее, чем это было в Российской империи. Потом будут и произвольные перекройки границ, и депортация народов, чего доленинская Россия не знала. Этот прием обеспечил большевикам благополучный приход к власти, но то, что хорошо при захвате контроля над страной, может быть плохо в перспективе. Ленинская схема была абсолютно неэффективна экономически, а ее стабильность (политическая) зиждилась на стабильности положения КПСС в обществе, а в конечном счете — на мощи и эффективности репрессивных органов.

Итак, опираясь на инфраструктуру, заложенную прежней властью, большевики в то же время пошли на ее кардинальное преобразование. Унитарное государство было провозглашено федеративным, однако

11 Верт Н. История Советского государства. М., 1998. С. 171.

49

федерация получилась явно «нетрадиционной». Во-первых, субъекты не образовывали ее, а выделялись на ее территории. Во-вторых, субъектами именовались только национально-территориальные автономии, имевшие, к тому же, разный статус. В-третьих, автономии эти охватывали лишь часть страны. На остальной территории федеральный центр фактически действовал как обычное унитарное государство, оставаясь федеральным центром лишь номинально. В-четвертых, на федеральном уровне отсутствовал двухпалатный парламент, характерный для федеративных государств. Федерация строилась, следовательно, сверху и была квалифицирована в советском государствоведении как федерация, построенная на автономии.

Нетипичность российского федерализма советского типа дала повод многим авторам оценивать его как фиктивный. О. Юрченко указы-

вал, что РСФСР есть унитарное государственное тело, отдельные части которого имеют автономный статус, по существу, без достаточных признаков государственности12. Мы согласны с такой оцен-

кой и относим подобные модели к фантомному федерализму. Анализ истории развития административно-территориальных обра-

зований в Советском Союзе стоит начать с союзных республик, которых в этом государственном образовании в период его расцвета было 16. Они обладали наивысшим статусом автономности и фактически считались государствами в составе союза государств, каким и мыслился

СССР. Статусная неразбериха тут может относиться к периоду 1917– 1922 гг., до образования Советского Союза. В это время хаос в управлении государством вообще (и в вопросе территориального самоопределения в частности) был столь велик, что возникали территориальные образования, статус которых сложно определить по их названию. «На-

циональный уезд», «трудовая коммуна», «народная советская респуб-

лика», «республика» — для простоты восприятия последние две можно приравнять к союзным республикам, уезд — к национальному округу, а трудовую коммуну — к автономной области.

12Цит. по кн.: Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство. М., 1967. С. 86.

13СССР // БСЭ: 1-е изд. М., 1947.

50