1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

Конституция РФ не содержит положений о совместном законотворчестве по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Снижению влияния субъектов на федеральное законотворчество в значительной мере способствует и новый порядок формирования Совета Федерации.

Опираясь на вышеизложенное, мы можем прийти к общему выводу о том, что в настоящее время практика осуществления компетенции органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения не отвечает интересам ни одной из сторон по при-

чине отсутствия правовых механизмов учета и согласования мнений сторон и обязательного исполнения принятых решений. Формирование такого механизма требует масштабной подготовительной работы, внесения большого числа поправок и дополнений в действующее законодательство, включая принятие новых федеральных и региональных законов. Процесс создания механизма должен пройти через следующие основные стадии:

Во-первых, комплексная инвентаризация положений действующего законодательства через выявление и систематизацию всего массива норм, определяющих необходимость или возможность согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

Во-вторых, анализ порядка и результативности работы организационных структур федеральных и региональных органов власти, для которых согласование интересов и взаимодействие этих органов власти является приоритетной задачей.

В-третьих, разработка типовых механизмов согласования интересов и организации взаимодействий по широкому кругу предметов совместного ведения. Механизмы эти должны получить закрепление в федеральном законодательстве. К ним относятся:

а) процедуры инициирования совместных решений (организации взаимодействий) и согласований, необходимых для выработки совместных решений;

б) формы решений и методы реализации этих решений; в) формы контроля за исполнением совместных решений. В-четвертых, законодательное установление:

а) порядка образования соответствующих групп комиссий и других организационных структур, наделенных полномочиями представлять взаимодействующие стороны и принимать решения, обязательные для исполнения этими сторонами;

б) регламента работы указанных оргструктур, принятия согласованных решений, предоставления мотивированных несогласий и разрешения споров, одностороннего прекращения деятельности.

Правовое закрепление вышеприведенных механизмов может осуществляться по следующим направлениям:

Первое. Разработка и принятие федеральных законов по отдельным предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленным в ст. 72 Конституции РФ. Подготовка таких зако-

111

нов должна осуществляться через тесное взаимодействие федеральных и региональных органов власти. В этих законах должны быть четко обозначены предельно конкретные предметы организации взаимодействия, стороны взаимодействия по каждому из этих предметов, зоны совместных и самостоятельных решений, организационные механизмы, позволяющие решать соответствующие вопросы без дополнительных подзаконных актов. При реализации данного варианта потребуется разработать и принять около 40 новых федеральных законов.

Второе. Включение положений о конкретных механизмах организации взаимодействия в федеральные законы как уже действующие, так и вновь разрабатываемые.

Третье. Принятие федерального закона «О принципах и механизмах взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». При этом потребуется внесение поправок во все нормативные акты, так или иначе затрагиваемые вводимым законом.

Среди частных проблем разграничения полномочий следует назвать следующие:

1.Необходимо оптимизировать систему территориальных органов федеральной исполнительной власти через делегирование отдельных полномочий исполнительно-распорядительного характера по предметам ведения Российской Федерации субъектам РФ.

2.С целью максимально четкого разграничения компетенции РФ и субъектов РФ в области использования запасов нефти и газа следует осуществить пообъектное закрепление конкретных нефтегазоносных участков недр за федерацией и ее субъектами. Кроме того, с этой же целью указанное разграничение должно реализовываться по следующим принципам:

•вопросы владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр детально регулируются на федеральном уровне государственной власти только применительно к участкам недр, закрепленным в федеральной собственности;

•вопросы владения, пользования и распоряжения остальными уча-

стками недр детально регулируются субъектами РФ на основе установленных федеральным центром общих принципов такого регулирования14.

3. При разграничении полномочий следует учитывать непосредственное определение прав и обязанностей каждого государственного органа, что, в свою очередь, влечет необходимость четкого установления полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

14 Бородач М. В. Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 9.

112

Принципиально важной представляется детальная правовая регламентация механизмов контроля за исполнением полномочий по предметам совместного ведения и в особенности формирования согласительных механизмов взаимодействия между федеральными и региональными органами государственной власти.

Формирование системы организации государственного контроля должно будет решить следующие задачи:

во-первых, более четко определить роль и место субъектов РФ и государственных органов субъектов РФ в организации государственного контроля, провести дополнительное разграничение контрольных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ применительно к контролю за соблюдением законодательства и законных интересов государства в деятельности граждан и юридических лиц;

во-вторых, определить механизм обмена информацией и иных форм взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять отдельные контрольные функции и полномочия, и органами исполнительной власти субъектов РФ и прокуратуры РФ;

в-третьих, установить критерии и показатели оценки деятельности контрольных органов;

в-четвертых, определить взаимные права и обязанности контрольных органов и их должностных лиц в процессе реализации контрольных полномочий;

в-пятых, преобразовать существующую систему отчетности, которая должна отражать реальное исполнение функций контроля, истинное положение дел с выявленными отклонениями от заданных в актах государственных органов параметров, объективными и субъективными причинами появления таких отклонений и степенью влияния на них мер воздействия со стороны контролирующего органа.

Первоочередными мероприятиями в области дальнейшего совершенствования механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти являются:

1.Уточнение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по регулированию вопросов, отнесенных к предметам их совместного ведения. Федеральные законы по предметам совместного ведения должны быть основой законодательства субъектов РФ, а не подменять его. По предметам федерального ведения в федеральных законах должны содержаться нормы прямого действия, а по предметам совместного ведения федеральное регулирование должно ограничиваться рамочными нормами.

2.Внесение изменений и дополнений в действующие положения о порядке подготовки (разработке) нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти (в частности, актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной

113

власти) для согласования проектов нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти с региональными органами государственной власти на стадии их разработки (по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ). Прежде всего имеется в виду включение в них норм об обязательном направлении проектов нормативно-правовых актов, разрабатываемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, в соответствующие органы государственной власти субъектов РФ для представления последними заключений на данные проекты в установленные сроки (как правило, 30 дней).

3.При разногласиях представителям органов государственной власти субъектов Российской Федерации должно предоставляться право изложить непосредственно на заседании федерального органа исполнительной власти мотивированное заключение на законопроект.

4.В случае если более трети субъектов РФ выражают несогласие с проектом федерального нормативно-правового акта, федеральный орган обязан передать рассмотрение спора в согласительные органы. Следует детально определить основания и процедуры разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти, а также установить юридическую ответственность должностных лиц за неисполнение и ненадлежащее исполнение согласительных процедур.

Одной из наиболее значительных проблем в сфере разграничения полномочий является разграничение полномочий между органами государственной власти в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации. Данная проблема тесно связана с современными проектами оптимизации федеративной структуры РФ через укрупнение субъектов федерации. Конституция РФ занимает двойственную позицию по вопросу о статусе автономных округов, устанавливая в ч. 3 ст. 66 возможность принятия «именного» федерального закона либо общего для всех округов закона об отношениях между органами государственной власти округа и органами государственной власти края, области и заключаемых в соответствии с ним индивидуальных договоров.

Судьбоносные изменения в существующие отношения между областями (краями) и автономными округами, входящими в их состав, внес уже упоминавшийся федеральный закон № 95-ФЗ. В целом новации сводятся к следующему:

1.Статья 266 закона предусматривает, что полномочия по предметам совместного ведения, а также собственные полномочия федерации, осуществление которых возложено на органы власти субъектов федерации, исполняются органами власти края (области) на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено

федеральным законом. Собственные 24 полномочия субъектов федерации, предусмотренные перечнем из 41 полномочия в ст. 263, также осуществляются органами государственной власти края, области на территории автономных округов, если иное не установлено федераль-

114

ным законом об отношениях между органами государственной власти округа и соответственно органами государственной власти края или области либо их договором.

2.Норма ст. 266 закона противоречит ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, поскольку лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения.

3.Норма п. 3 ст. 266 закона не согласуется с провозглашенным Конституцией РФ в ч. 3 ст. 5 принципом разграничения предметов ведения и полномочий, а также с п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г., установившим, что округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией РФ. Следует учитывать, что в рамках толкования Конституционного Суда возможно перераспределение только так называемых делегированных полномочий, осуществление которых финансируется из федерального бюджета, но отнюдь не собственных полномочий автономных округов.

4.Главным результатом реализации предложенной законом схемы разграничения полномочий является изменение конституционноправового статуса автономных округов, которое напрямую противоречит норме ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, согласно которой статус субъекта федерации может быть изменен лишь по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Изменение статуса, произведенное анализируемым законом, произошло не с согласия автономных округов и не в соответствии с федеральным конституционным законом, что противоречит положениям чч. 1, 4 ст. 5, ч. 5 ст. 66, ст. 72 Конституции.

5.Пункт 3 ст. 266 закона предусматривает принятие «именного» федерального закона «Об отношениях органов государственной власти автономного округа и края, области», что противоречит Конституции РФ, из которой следует возможность наличия только двух разновидностей федеральных законов, регулирующих статус автономных округов: именного федерального закона об автономном округе, принимаемого в отношении данного округа по инициативе органов законодательной и исполнительной власти данного округа, а также единого для всех округов федерального закона об отношениях автономных округов с краем и областями. Таким образом, закон № 95-ФЗ в противоречие Конституции РФ допустил существование «именных» федеральных законов об отношениях между органами государственной власти автономного округа и края (области), не предусмотренных конституционными установлениями.

6.Фундаментальным недостатком предложенной в законе модели урегулирования отношений в «сложноустроенных» субъектах федерации следует считать произвольный характер изъятия 24 из 41 полномочия в пользу края (области) без учета мнения и интересов как органов государственной власти, так и населения автономных округов.

115

7.Пункт 1 ст. 267 закона регулирует зачисление в бюджеты субъектов РФ доходов от федеральных налогов, причем в абз. 1 п. 1 указанной статьи предусмотрено, что в бюджет субъекта РФ зачисляются доходы

от федеральных налогов и сборов по единым для всех субъектов РФ нормативам. В абз. 2 указанного пункта ст. 267 присутствует положение

отом, что доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджет края (области), в состав которых входит автономный округ, если иное не установлено договором между органами государственной вла-

сти края (области) и округа. Таким образом, налицо внутреннее противоречие п. 1 ст. 267. Кроме того, указанная статья в противоречие Конституции РФ устанавливает неравноправие субъектов РФ.

8.Несомненно, что положения анализируемого закона игнорируют естественно сложившиеся неравномерности в экономическом развитии автономных округов, два из которых — Ханты-Мансийский и ЯмалоНенецкий — по своему экономическому потенциалу превосходят не только Тюменскую область, в состав которой они входят, но и большинство других регионов РФ.

Очевидным является вывод о необходимости приведения положений федерального закона № 95-ФЗ, касающихся автономных округов, в соответствие с Конституцией РФ. Дальнейшее решение проблемы «сложноустроенных» субъектов федерации допустимо исключительно конституционными средствами и с учетом существующей между «сложноустроенными» субъектами дифференциации по демографическим и социально-экономическим показателям.

3.5. Политико-правовые аспекты образования субъекта федерации — региона нового типа

Как говорилось выше, Российская Федерация — сложносоставное государство, в которое входят шесть разновидностей субъектов федерации: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов федерации, а равно и сокращению их количества, к тому же политическое и социально-экономическое развитие России свидетельствует о том, что идеи изменения субъектного состава федерации сейчас актуальны как никогда.

Изменение состава субъектов Российской Федерации представляет собой одну из ключевых проблем модернизации российского федерализма, недвусмысленно демонстрирующую весь массив противоречий, накопившихся в государственном устройстве за последние годы. Не случайно проблема изменения субъектного состава всякий раз начинала активно обсуждаться при выборе того или иного направления развития федерации: в 1992 г. — во время подписания Федеративного договора, в 1993 г. — при принятии Конституции РФ; и, наконец, на рубеже

116

тысячелетий, когда в очередной раз назрели предпосылки для реформирования федеративной структуры государства.

Предусмотренный ст. 65 Конституции РФ субъектный состав Российской Федерации стал своеобразной платой федерального центра за компромисс, стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 г. шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о сохранении государственного единства, о недопущении распада России.

Формирование нынешнего субъектного состава федерации происходило на фоне процессов суверенизации, которые затронули не только республики, но и субъекты РФ, образованные по территориальному принципу с преобладанием в них русскоязычного населения, что выразилось в так называемой республиканизации (т. е. в проектах создания Уральской, Вологодской, Дальневосточной, Южнорусской республик и др.). Нельзя не вспомнить и «ультиматум тридцати двух», в котором края и области требовали соблюдения равноправия субъектов РФ, которое, по их мнению, должно было выразиться в предоставлении им статуса республик со всеми вытекающими отсюда последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т. д.)15.

К тому же существующий субъектный состав РФ в равной мере можно рассматривать и как реликт советского государственного строительства с его административной и национальной архаикой.

Согласно ч. 2 ст. 65 Конституции РФ «принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом». Такой федеральный конституционный закон — «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»,— направленный на регулирование некоторых случаев изменения субъектного состава, а именно принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, принят и действует.

Очевидно, что назрела необходимость совершенствования субъектного состава Российской Федерации, сложность и запутанность которого общеизвестны, а численность превышает все разумные пределы.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта предусматривает изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом, не связанное с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (ст. 1 закона). При согласовании вопросов образования нового субъекта должны учитываться (ст. 3 закона):

первое: государственные интересы Российской Федерации; второе: принципы федеративного устройства Российской Федерации; третье: права и свободы человека и гражданина; четвертое: сложившиеся исторические, хозяйственные и культур-

ные связи субъектов, их социально-экономические возможности.

15 Зенков В. Ультиматум тридцати двух // Рос. газета. 1999. 26 авг.

117

Но в качестве, пожалуй, основного требования при образовании нового субъекта закрепляется добровольность и равноправие вновь образованных субъектов федерации (ст. 3 закона).

За всем многообразием возможных случаев образования нового субъекта федерации скрывается основной, а именно — укрупнение регионов, т. е. слияние двух субъектов и более в один новый. Развитие федеративных отношений в России показывает, что идея образования новых субъектов путем укрупнения существующих не надумана.

Интеграция субъектов федерации — это серьезная задача на современном этапе развития российской государственности. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие интересы не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов федерации.

Символично, что в одном из проектов Конституции РФ, который был подготовлен Конституционной комиссией в 1993 г., предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей так называемых земель с наделением их правовым статусом субъектов РФ. Однако тогда эти идеи не были востребованы ни властью, ни обществом.

По нашему мнению, федеральный законодатель предполагал, что основная направленность закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» — это совершенствование субъектного состава Российской Федерации посредством укрупнения ее субъектов. Однако получилось так, что именно этот аспект изменения субъектного состава крайне слабо отражен в законе, и радикальное укрупнение субъектов РФ вряд ли может быть достигнуто посредством практической реализации его норм. Процедура объединения субъектов, предусмотренная им, слишком громоздка и может быть весьма длительной даже при стремлении к объединению у населения и политической воле к объединению у властей отдельных регионов. Данный закон вряд ли окажет существенное воздействие на процесс изменения субъектного состава Российской Федерации, что, собственно, и продемонстрировала достаточно спокойная дискуссия по этомувопросув верхней палате Федерального Собрания РФ.

Спор о необходимости изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения ее субъектов в очередной раз поставил перед наукой, властью и обществом вопросы, на которые по различным причинам не было ответа в течение последних десяти лет.

Какими должны быть правовые, политические и экономические плюсы укрупнения субъектов, чтобы они могли превзойти его издержки, которые, несомненно, будут немалыми?

Каких целей в сфере государственного строительства можно достигнуть укрупнением субъектов федерации?

Первая цель — сокращение числа субъектов федерации. Существующее сегодня их количество — 89 субъектов РФ — явно чрезмерно,

118

поскольку управление ими малоэффективно. Поэтому одним из глав-

ных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.

Исторически процессы укрупнения протекали волнообразно, чередуясь с процессами разукрупнения. В дальнейшем законодательном регулировании процессов укрупнения (которые уже не за горами) необходимо учесть весь прошлый опыт, дабы в очередной раз не повторять ошибок.

Одновременно встает вопрос об оптимальном количестве субъектов федерации. В данном случае сложно ориентироваться на зарубежный опыт, так как в состав современных зарубежных федераций входит различное число субъектов: в США — 50, Австралии — 6, Канаде — 10, Австрии — 9, ФРГ — 16, Бельгии — 3, Индии — 25, Швейцарии — 26 и т. д. Однако Российская Федерация в вопросе численности своих субъектов оказалась «впереди планеты всей», ибо нет в мире федеративного государства, обремененного таким количеством субъектов.

К сожалению, мы вынуждены констатировать полное отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов федеративного государства, ибо правовым инструментарием можно только оформить критерии численности, взятые из других научных дисциплин. Теория управления, например, говорит об оптимальном количестве «единиц управления», которое колеблется между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Можно представить, какой управленческий дисбаланс испытывает российский федерализм ввиду десятикратного превышения оптимального количества субъектов федерации.

Поэтому предложения об укрупнении субъектов, т. е. уменьшении их количества, вполне правомерны и находят широкий отклик. Разнятся только масштабы возможного объединения: от радикальных 7–10 губерний у В. Жириновского до 35–40 обновленных субъектов федерации (в частности, А. Тулеев предложил объединить Кемеровскую, Томскую области с Алтайским краем; есть проекты объединения краев и областей с входящими в их состав автономными округами).

Однако, принимая решение о количестве субъектов федерации, нужно исходить не только из исторически сложившихся традиций, этни-

ческих, культурных интересов, следует учитывать экономическую целесообразность и самодостаточность укрупняемых субъектов федерации. По оценкам экспертов, из существующих сегодня субъектов РФ охарактеризовать таким образом можно лишь около 30; 12–14 субъектов федерации экономически «недееспособны», а это значит, что их статус рано или поздно придется менять посредством объединения в экономически самодостаточные регионы нового типа.

Необходимо целостное видение результата укрупнения, прогноз, и на такой основе — выработка модели федеративного устройства России, чему посвящены следующие главы настоящей монографии. Кроме

119

того, на федеральном уровне требуется закрепить концепцию статуса субъекта — региона нового типа. В связи с этим мы еще раз акцентируем внимание на обязательном принятии федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации», который должен урегулировать образование и упразднение субъекта, его полномочия, отношения с федеральным центром, экономическую основу и т. д.

Укрупнение (объединение) не может происходить стихийно, для этого потребуется законодательно установить соответствующие пределы и параметры (показатели, основные нормативы) укрупнения. Допустим, вместо 89 будет создано 20–30 субъектов федерации. Вполне возможно, в этом случае федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень мощными в экономическом, политическом и социальном отношении, и это позволит им весьма успешно конкурировать не только друг с другом, но и с федерацией в целом. Усиление потенциала субъектов РФ само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации? Не станет ли такое укрупнение шагом в сторону реализации сценариев З. Бжезинского, ратовавшего за раздел России на три части — Европейскую, Сибирскую и Дальневосточную — и «освобождение» таким образом «творческого потенциала народа России» из-под «тяжелой руки московской бюрократии»?

Думается, никто не сомневается в том, что непросто управлять 89 субъектами федерации, но еще труднее — крупными, экономически и политически мощными субъектами, которые могут претендовать на новую суверенизацию, новую версию разграничения компетенции, ибо в ходе предполагаемой реформы неизбежна тенденция к расширению властных амбиций их политических элит. Поэтому в рамках упомянутой концепции необходимо разработать нормы допустимости слияния субъектов РФ, а также численные пределы их укрупнения.

Предложенный нами проект федерального конституционного закона о статусе субъекта РФ16 призван максимально устранить разностатусность субъектов федерации, так как, полагаем, за один этап проведения реформы федеративного устройства полностью избавиться от нее невозможно.

По нашему мнению, в систему нового российского федерализма динамично встроятся в качестве основных видов субъектов федерации республика и губерния. При этом губерния как раз и станет стержневой составляющей реформы государственного устройства России. Важно обеспечить становление равных конституционноправовых статусов обновленных субъектов РФ и не допустить, чтобы республики имели значительные преимущества. В дальнейшем необходимо стремиться к созданию симметричной федерации, состоящей из одностатусных субъектов.

16 См.: Добрынин Н. М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 359–392.

120