1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

ИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ ОСВОЕНИЯ СЕВЕРА СИБИРСКОГО ОТДЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ТЮМЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

Н. М. Добрынин

РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

СТАНОВЛЕНИЕ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Новосибирск «Наука»

2005

1

УДК 342.1/.3 ББК 66.3(2 Рос)12

Д57

Р е ц е н з е н т ы доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации С. А. Авакьян доктор экономических наук, профессор С. Д. Валентей член-корреспондент РАН, доктор юридических наук,

профессор Д. А. Керимов доктор юридических наук, профессор А. Н. Кокотов

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Б. С. Крылов

доктор философских наук, профессор В. Б. Куликов

Утверждено к печати ученым советом

Института проблем освоения Севера СО РАН

Добрынин Н. М.

Д57 Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы / Н. М. Добрынин. — Новосибирск: Наука, 2005. — 429 с.: ил. [12]. — Рез.: англ. —

Библиогр.: с. 337–403. — 1000 экз. — ISBN 5-02-032378-0. ISBN 5-02-032378-0

В монографии обобщен исторический опыт развития федеративных отношений в России и за рубежом. В результате анализа исторических данных делается вывод о существовании феномена «фантомного федерализма» в отечественной государственности. Современный этап развития российского федерализма рассматривается через исследование конституционно-правового статуса региона — субъекта федерации — и взаимоотношений между регионами и федеральным центром. Дается оценка новой модели разграничения полномочий и формирования органов исполнительной власти субъектов федерации, делается вывод о необходимости перехода к качественно иной схеме федеративных отношений. Уделено внимание особенностям конституционно-правового статуса «сложноустроенных» субъектов Российской Федерации.

Затронуты проблемы экономического базиса федеративных отношений и теоретические аспекты перехода к новой модели государственного управления.

Книга будет интересна политикам, ученым, в том числе юристам, философам, экономистам, а также аспирантам, студентам гуманитарных специальностей и широкому кругу читателей.

Dobrynin N. M.

Russian Federalism: Development, Present State and Perspectives. — Novosibirsk: Nauka, 2005. — 429 p.

ISBN 5-02-032378-0

The monography generalizes a historical experience in development of federative relations in Russia and abroad. Resulting from investigation of historical background, the author comes to the conclusion on existence of «phantom federalism» in evolution of domestic statehood. A present stage in development of Russian federalism is considered through investigation of a constitutional and legal status of a region as a subject of federation, and interrelations between regions and federal centre. The work gives assessment of a new model of power distribution and development of executive bodies of federative subjects, concluding on necessity of transiting to a new pattern of federative relations. A special emphasis is made to details of a constitutional and legal status of «complex-organized» subjects of the Russian Federation. The work also investigates problems of economic basis in federative relations, as well as theoretical aspects of transiting to a new model of state government.

The book will be of interest for politicians, scholars, including lawyers, philosophers, economists, as well as to postgraduates, students of arts, and a wide readership.

Оглавление

4

Table of Contents

6

ПРЕДИСЛОВИЕ

Монография Н. М. Добрынина «Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы» является еще одним важным этапом в научной деятельности автора, последовательно и концептуально исследующего одну из важнейших проблем современного конституционного права — становление федерализма и федеративных отношений в Российской Федерации.

Актуальность подобного исследования в достаточной мере обоснована в самой монографии, и с такой постановкой вопроса нельзя не согласиться. Распад Советского Союза и завершение правления КПСС привели к разрушению самих основ отечественного федерализма, повергли Российскую Федерацию в глубокий структурный кризис, угрожающий целостности нашего государства. В течение длительного времени угроза распада Российской Федерации оставалась очень актуальной, и преодолеть ее можно было только путем построения новой модели федеративных отношений в нашей стране.

С 1991 г. и до сих пор продолжается сложный и длительный процесс «вызревания» нового федерализма, формирования его конституционных основ, позволяющих организовать в государстве единое правовое пространство и гармоничное взаимодействие общефедерального и регионального уровня государственной власти.

В 1992–1993 гг. удалось преодолеть наиболее опасный для целостности государства момент истории; в это время складываются федеративные отношения, закрепленные в Конституции 1993 г. Они обеспечили сохранение государства, но уже к 2000 г. стало понятно, что сформировавшаяся модель федерализма в перспективе неудовлетворительна и должна быть заменена более эффективной моделью.

С 2000 г. начинается реформирование отечественного федерализма, основными тенденциями которого являются усиление властной вертикали, повышение ответственности региональных руководителей, укрупнение субъектов федерации и обеспечение целостности и единства конституционного пространства России. Существуют различные точки зрения по поводу этих преобразований, и Н. М. Добрынин, являясь одним из ведущих отечественных специалистов в области конституционного права, занимает активную творческую позицию в этом вопросе.

В данной монографии автор выражает принципиальную убежденность в недопустимости политического радикализма при реформировании модели федеративных отношений. Он заявляет о необходимости целостного и рационального подхода к этому процессу, в котором необ-

7

ходимо избегать следования категоричным принципам (вроде «укрупнения»), принятым в качестве идеологической догмы.

По мнению Н. М. Добрынина, реформирование модели федерализма должно иметь своей целью установление равноправия всех субъектов федерации — такого административно-территориального деления, при котором каждый вновь образованный субъект будет в наибольшей степени удовлетворять критерию экономической эффективности. Это означает, что в некоторых случаях субъекты целесообразно укрупнять, а в некоторых этот процесс может самым негативным образом отразиться на их экономической самодостаточности.

Поразительно то, насколько быстро автор успевает отреагировать на самые последние политические изменения в стране, учесть недавно принятые законы и при этом не просто зафиксировать сам факт их принятия, но и теоретически, концептуально осмыслить те политические и правовые последствия, которые вызовет принятие этих законов.

Автор предполагает, что в нашей стране происходит постепенное становление особого типа государственных отношений, характерных для корпоративного государства, и вся логика политических реформ последнего времени полностью укладывается в эту схему. Н. М. Добрынин продолжает настаивать на одной из важнейших своих идей — на необходимости внесения изменений и дополнений в действующую Конституцию. Он справедливо полагает, что конкретная модель государственного управления, в том числе и федеративного управления, зависит от самого государства. Нельзя вывести единую, верную для всех государств универсальную модель, а значит, всякая конкретная система управления должна подбираться в соответствии с конкретными культур- но-историческими условиями своего возникновения и политикоправовыми задачами, стоящими перед государством. В то же время подобное многообразие возможных политико-правовых решений требует от нас технической грамотности и юридической ответственности в процессе их принятия, а для соблюдения этих требований необходимо привести в соответствие ныне действующую Конституцию Российской Федерации с той правовой реальностью, которая сложилась в стране.

Остается надеяться, что эта перспективная тема будет подробнее рассмотрена автором в следующих работах.

С. А. Авакьян,

заведующий кафедрой конституционного и муниципального права МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации

8

ВВЕДЕНИЕ

В федеративном государстве, переживающем длительный период политико-экономической реконструкции, каким является Россия, вопрос о федерализме неизбежно становится ключевым вопросом государственности, ее будущего. Вне отлаженной системы федеративных отношений невозможно строительство крепкого российского государства.

Актуальность проблемы совершенствования федеративных отношений в последнее время стала предметом широких дискуссий и в СМИ, и в научных изданиях. Создание федеральных округов, изменения в федеральном и региональном законодательствах, произошедшие за 2000–2005 гг., закономерно интерпретируются только как первый этап реформы федеративных отношений.

Возникает острейшая необходимость в формировании единой модели и системного видения федерализма, которое позволит определить ключевые приоритеты в дальнейшем развитии федеративных отношений.

К 2002 г. очевидным стало вхождение российского федерализма в системный кризис, характеризующийся безадресностью экономической и социальной ответственности и ее экономической и социальной необеспеченностью, сопровождающийся растущей асимметрией всей системы федеративных отношений.

Главная стратегическая альтернатива в развитии российского федерализма на настоящий момент заключается, по сути, в следующем: продолжать руководствоваться схемой «фантомного» федерализма

или строить новую системудействительно федеративных отношений. Основным признаком, характеризующим фантомность, декора-

тивность сложившейся в России системы федеративных отношений,

является асимметрия федерации — ситуация, при которой, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В этих условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией, которая в зависимости от баланса политических сил интерпретируется то в сторону большей самостоятельности субъектов, местами переходящей в сепаратизм, то в сторону построения фактически унитарного государства в федералист-

ской оболочке. Основное пагубное следствие постоянного разрыва между политикой, правом и экономикой, которым характеризуется фантомный федерализм,— общая неэффективность системы госу-

9

дарственного управления, объективным выражением чего является перманентный социально-экономический кризис.

К сожалению, предпринимаемые в настоящее время попытки федеративных реформ нацелены отнюдь не на устранение фантомности в государственно-территориальном устройстве. Порой, наоборот, они эту фантомность усиливают, вкладывая в конституционную оболочку федерализма новое унитаристское содержание.

В настоящей монографии мы постарались обрисовать перспективы трансформации российской государственности в свете комплексного видения истории и современности России как федеративного государства. Выявить закономерности, подметить типичные ошибки и удачные нововведения реформаторов, сформулировать принципы эффективного функционирования федеративной модели — вот те задачи, которые ставил перед собой автор данного исследования.

Во все периоды своего развития, будь то Российская Федерация,

СССР, Российская империя или даже Киевская Русь, наше государство сталкивалось с типично федералистскими проблемами. Конечно, нельзя прямо говорить о федерализме применительно к монархическому периоду развития нашей страны, но его зачатки складываются уже к периоду правления Ивана IV. Зарождение же собственно российского федерализма, происходившее в начале 1990-х гг., является причиной многих проблем современной российской государственности.

Российский федерализм складывался фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления со всемерным ослаблением центральной власти в 1990–1993 гг. Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада государства. Основным источником последующей неэффективности федерации является то, что созданная в РСФСР федеративная структура не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства.

Преодоление кризиса возможно лишь при комплексной реконструкции всей системы федеративных отношений, а не каких-то ее отдельных элементов. Объективная потребность государственного строительства лежит именно в плоскости построения целостной системной базовой модели как федерализма, т. е. системы отношений между федеральным центром и его субъектами, так и региона — субъекта федерации как ключевого элемента целостной системы российского федерализма.

Первым этапом в выработке базовой модели федерализма является решение проблемы асимметрии федеративных отношений и преодоление «фантомности» в развитии российского федерализма. Речь идет о выборе симметричной (одноуровневой) или асимметричной (многоуровневой) модели федерации и тем самым преодолении перманентного разрыва между декларируемым и действительным состоянием федеративных отношений в РФ.

10