23. 7.Административно-правовые договоры и соглашения

В качестве источника административного права договоры и соглашения ранее почти не выделялись. О них обычно говорилось как об одной из форм управления, встречавшейся на практике. В литературе 20-х гг. административные договоры рассматривались как побочная форма управленческой деятельности, в 60-х гг. - в качестве проявлений ее демократизации, основанных на равенст-Ве «неравных сторон» (См.: Ц.А. Ямполъская. О теории административного договора. - Сов. госуд. и право, 1966, № 10; В.И. Новоселов. К вопросу об административных договорах. - Правоведение, 1969, № 3). Интерес к ним возрос в настоящее время (А.В. Демин. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск, 1997), хотя многие аспекты остаются не разработанными.

Главное заключается в объективных причинах возрастания роли договорного регулирования. Данная тенденция стала универсальной, охватывая все сферы экономической и социальной жизни и отражая самостоятельность хозяйствующих и иных субъектов. Объекты управления приобретают во все большей степени свойства саморегулирующихся организаций. Многие отношения физических и юридических лиц теперь регулируются договорами. Меняющиеся цели и функции управления и регулирования приводят к переменам в статусе исполнительных органов и методах их деятельности.

Диспозитивный метод, метод стимулирования и метод саморегулирования берутся «на вооружение» и ими. Если раньше договорные отношения были характерны преимущественно для гражданского, трудового, семейного права, то ныне картина меняется.

По сути дела, почти во всех отраслях права, включая и административное право, договор приобретает смысл важного средства саморегуляции отношений партнеров. Причем различаются договоры как юридические документы и как правовые акты, порождающие другие акты и более конкретные правоотношения. В последнем случае именно нормативные договоры становятся источником административного права. Поэтому нужно хорошо знать природу и виды договоров, порядок их заключения и исполнения.

В административном праве применяются договоры и соглашения трех типов. Во-первых, субъекты административного права (исполнительные органы и др.) могут вступать в договорные отношения, регулируемые нормами других отраслей права. Например, гл. 5 ГК РФ посвящена участию РФ и ее субъектов, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124-127), включая их ответственность по обязательствам (См.: подробно: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой. - М.: Юринформ-центр, 1995, с. 168-173). Здесь обеспечено равенство сторон.

Во-вторых, в административно-правовых актах предусматриваются случаи и основания заключения гражданско-правовых, трудовых и иных договоров. Это могут быть либо альтернативные правовые варианты, по выбору участников правоотношений, либо договоры, заключение которых считается обязательным. Часто встречаются отсылки к договорам других отраслей права (например, к трудовым контрактам).

В-третьих, все больший удельный вес приобретают собственно административно-правовые договоры. Они предусмотрены чаще всего конституциями, уставами и законами, либо обусловливаются рамками компетенции соответствующих государственных органов. И тут происходят своеобразные метаморфозы, когда отношения иерархической или функциональной соподчиненности как бы облекаются в договорные формы. Неравенство субъектов в той или иной сфере не заменяется, а дополняется равнопарт-нерскими отношениями. Их обеспечение придает административно-правовым отношениям другой смысл - субординация и координация укрепляются согласованием целей и действий.

Но есть и сложности. Если мы привыкли к хозяйственным договорам, то непривычными еще являются договоры, где сторонами выступают государство и его органы. К тому же не всегда удовлетворяет выбор сфер договорного регулирования, поскольку его произвольность подчас ведет к сужению законодательной сферы. Да и обязательства сторон иногда столь общи, что трудно их выполнить, к тому же с точной мерой участия каждого участника. Неясен механизм ответственности и виды санкций, в частности источники покрытия убытков, возмещения ущерба. Это касается и договоров, и суб-соглашений, заключаемых в соответствии с ними, например, правительств и министерств.

Нужны автоматизированные банки данных о договорах, соглашениях, государственные реестры соглашений. Полезны и процедуры разработки, принятия и выполнения межгосударственных и управленческих договоров и соглашений.

В любом случае административно-правовой договор есть соглашение между иерархически связанными или не связанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих дел. Он должен содержать все атрибуты правового акта. К ним относятся: юридическое наименование сторон, предмет договора, обязательства сторон, сроки и порядок исполнения обязательств, ответственность сторон, юридические адреса сторон, реквизиты юридического документа (бланк, подписи руководителей, печати).

Административно-правовых договоров и соглашений заключается очень много, в связи с чем важно различать их виды по субъектам и объектам регулирования. Особенно важное значение приобрело договорное регулирование взаимоотношений государственных органов РФ и ее субъектов. Компетенция государственных органов включает в себя три элемента регулирования: законодательное, договорное и подзаконное. В первом из них в Качестве базовых выступают конституционные нормы, нормы статутных законов о правовом статусе Федерации и ее субъектов, нормы тематических законов, регулирующие сферы и отрасли государственной и общественной жизни. Четкость подобных Регуляторов определяет баланс между правами, обязанностями и ответственностью государственных органов и влияет на эффективность их деятельности. Не всегда, к сожалению, удается точно определить полномочия, которые смешиваются с задачами, функциями и т.д., особенно в части «договорной компетенции».