Gaidar-Econom.zapiski

после открытия крупных нефтяных месторождений и скачка цен на нефть важнейшей задачей властей стало, по словам тогдашнего президента страны Хосе Лопеса Портильо, «управление ростом благосостояния». Это приятная работа. К сожалению, она плохо подготавливает к решению задач кризисного управления. А кризис грянул. Что случилось в Мексике и какова была судьба самого Портильо – хорошо известно.

У нашей страны есть резервы, позволяющие, если не делать грубых ошибок, справиться с периодом низкой мировой экономической конъюнктуры. Возможно, потребуется снизить темпы роста с 7% ВВП примерно до 3% ВВП. Но подобное снижение катастрофой не является. Это лишь неприятность. Такое случалось не раз. Американская экономика, крупнейшая в мире, динамично развивающаяся более 200 лет, раз в 5–10 лет демонстрирует отрицательные темпы экономического развития. Это неприятно и для общества, и для властей. Но есть понимание, что так бывает. Для российского общества, при коротком опыте жизни в условиях рыночной экономики, снижение темпов роста, похожее на то, которое произошло в 2001–2002 годах, может оказаться серьезной травмой.

К тому же оно накладывается на изменения политической конъюнктуры, связанные с президентскими выборами. В общественном сознании обороты «после» и «из-за того» нередко воспринимаются как синонимы. При неблагоприятном развитии событий в мировой экономике и замедлении экономического роста в России в сознании элиты и общества может укорениться иллюзия, что оно напрямую связано со сменой первого лица

государства. В такой ситуации можно сделать немало ошибок. Можно, например, за счет дальнейшего ослабления бюджетной политики и мягкой денежной политики попытаться поддержать в условиях неблагоприятной мировой конъюнктуры прежние темпы роста, потратить международные (золотовалютные) резервы для сохранения номинального курса рубля. За такие ошибки придется дорого платить. Причем не только тем, кто их совершает, но и всей стране.

О проектах сокращения НДС: головокружение от успехов

Один из ключевых моментов, обсуждаемых в экспертном сообществе, властных кругах, – сроки и масштабы снижения ставки налога на добавленную стоимость. Вопрос серьезный. Речь идет о налоге, являющемся важнейшим источником средств федерального бюджета. При обсуждении изменения его базовой ставки с 18 до 12–13% надо понимать, что дело не в частностях. Речь идет о важнейших вопросах, касающихся перспектив финансового положения России. И В. В. Путин, и Д. А. Медведев высказались в пользу унификации и максимально возможного снижения ставки налога на добавленную стоимость.

В советские времена этого было бы достаточно, чтобы вопрос был закрыт. Но даже с учетом всего, что произошло в политической системе России в последние годы, мы еще далеки от такого положения вещей. Позволим себе высказать мнение по этому вопросу, отличное от мнения руководства страны.

Накопленный в последнее десятилетие опыт налоговых реформ позволяет если не точно предсказать, то хотя бы предположить связанное с ними развитие событий в государственных финансах. Если в результате реформы снижаются налоговые ставки и устраняется их прогрессия, налоговая система упрощается, сокращается число налоговых льгот, то с высокой степенью вероятности ито-

гом может стать увеличение налоговых сборов. Но это гипотеза, которую каждый раз приходится проверять на практике.

В2000–2002 годах такая реформа была проведена в России. Ее элементами стали введение плоского подоходного налога, регрессивного социального налога, отмена оборотных налогов, налога с продаж, снижение ставки налога на прибыль, сокращение налоговых льгот. Результат – увеличение бюджетных поступлений. Анализ поступлений подоходного налога по регионам подтвердил, что реформа стала фактором повышения доходов бюджета. Но делать из этого вывод, что снижение налоговых ставок гарантированно приводит к росту собираемости доходов, – грубая ошибка.

Вфинансовой истории реформы, позволившие совместить снижение ставок и рост государственных доходов, – скорее исключение, а не правило. То, что потенциал повышения доходов на основе подобной стратегии после реформы 2000–2002 годов в России сохранился, – неочевидно. Для надежды на успех налоговых новаций, связанных со снижением ставок, нужна решимость сделать серьезные шаги по унификации налогового режима, отказу от его специальных, льготных элементов, таких, например, как режимы налогообложения в свободных экономических зонах, упрощенные системы налогообложения малого бизнеса. Это конфликтные меры. Убедительных свидетельств тому, что российские власти готовы встать на этот путь, нет. Значит, в финансовой политике пора возвращаться к здравому смыслу.

Об истоках идеи очередного снижения ставки НДС. Действительно, налоговая реформа, проведенная

в2000–2002 годах в России, была успешной. Существенно снизить ставки налогообложения, упростить налоговую систему, сделать ее более нейтральной в финансовом отношении и при этом добиться существенного роста поступлений в бюджет, а именно это и произошло, – мечта любого человека, причастного к выработке экономической политики. Предельная ставка налога на доходы физических лиц была снижена с 30 до 13%, налога на прибыль – с 35 до 24%, система налогообложения доходов от использования природных ресурсов упрощена и унифицирована, круг льгот по этим налогам сокращен. Подчеркнем еще раз: налоговые поступления выросли (см. рис. 40, 41).

Контуры налоговой реформы были намечены в 1997 году в процессе работы над программой второго срока президентства Б. Н. Ельцина. Тогда из-за противодействия парламентского большинства воплотить их в жизнь не удалось.

В2000 году ситуация сложилась иначе. К моменту избрания нового президента налоговая реформа представляла собой проработанную, просчитанную, воплощенную

втексты поправок к законам систему мер. Президент налоговую реформу поддержал. После формирования правительства соответствующие документы были внесены в Государственную Думу, в течение двух месяцев законодательные новации были приняты обеими палатами парламента и подписаны В. В. Путиным.

Основой успеха реформы 2000–2002 годов стал анализ накопленного опыта функционирования налоговой системы в постсоциалистических экономиках. В 1991 году, когда после краха советской экономики надо было

Рис. 40. Поступления по налогу на доходы физических лиц

вреальном исчислении, 2000–2007 гг., млрд руб.

вценах 2000 г.

формировать налоговую систему, данных для этого еще не было. Создание системы налогообложения, пригодной для условий, в которых страна не жила в течение многих десятилетий, – занятие небезынтересное, но опасное. В те годы оставался один выход: взять за образец систему налогообложения в наиболее развитых странах, выработать на основе этого опыта собственную модель и попытаться ее выстроить. Это и было сделано в 1991– 1992 годах. Тогда в России ввели налог на добавленную стоимость, взносы во внебюджетные социальные фонды, изменили способы построения налога на прибыль, подоходного налога.

Сформированная налоговая система во многом напоминала налоговые системы континентальной Западной Европы (см. рис. 42).

Рис. 42. Доля крупнейших налогов в налоговых доходах

бюджета расширенного правительства России и Франции, 2002 г., %

Налоговая система – это не только тексты налоговых законов, но и сложившаяся практика отношения к налогам властей и населения. Западноевропейская налоговая система выросла из самообложения налогоплательщиков. В ее основе – представление тех, кто платит налоги, о том, как финансировать потребности государства, которые налогоплательщики считают насущными. Уплата налогов, как правило, почитается делом чести, а уклонение от них – сродни воровству.

Пути эволюции западноевропейской налоговой системы, факторы, которые на них влияли, – за пределами темы данной работы. Граждане Западной Европы могли позволить себе создание достаточно сложной, запутанной налоговой системы, сочетающей высокие ставки налогообложения и налоговые льготы. Там она работает удовлетворительно.

В России, где налоговые традиции восходят не к самообложению, а к татарской дани с круговой порукой, попытки построить подобную налоговую систему, наряду с некоторыми положительными результатами, приводили к массовому уклонению от уплаты налогов, неконкурентоспособности тех предприятий, которые соблюдали налоговое законодательство, а не пользовались налоговыми лазейками, к коррупции в государственном аппарате, низким бюджетным доходам при высоких ставках налогов. В этом истоки ключевых элементов логики реформы 2000–2002 годов: ограничение налоговых льгот, унификация режима налогообложения, снижение налоговых ставок.

Показательна история с реформой налогов, связанных с добычей полезных ископаемых. В 2001 году обсуждались предложения, суть которых состояла в том,

чтобы опереться на опыт наиболее развитых стран и учесть, по меньшей мере, 6 коэффициентов, характеризующих условия добычи на нефтяных месторождениях. Однако был выбран максимально простой вариант, при котором объемы налоговых обязательств определяются двумя параметрами: объемом добычи и мировыми ценами на нефть. Ключевым аргументом, который определил принятое решение, было отсутствие уверенности в том, что, когда речь идет о миллиардах долларов, показатели, влияющие на объем налоговых обязательств в российской действительности, нельзя купить за деньги. Выбор был сделан в пользу простой и некоррупциогенной системы, максимизирующей доходы бюджета, делающей их предсказуемыми, минимизирующей возможности извлечения административной ренты. Результаты не заставили себя ждать (см. рис. 43).

Рис. 43. Поступления по налогу на добычу полезных

ископаемых, 2000–2007 гг., млрд руб. – левая шкала и % ВВП – правая шкала, в ценах 2000 г.