Роль государства

Немногие из аспектов экономической истории XIX в. покрыты столь же плотной пеленой неверных интерпретаций, как роль го-

395

сударства, или правительства, в хозяйственной системе. С одной стороны, существует миф о laissez faire, гласящий, что, помимо издания и (в той или иной степени) обеспечения выполнения уго­ловного законодательства, государство совершенно не вмешива­лось в экономику. С другой стороны, существует марксистская точка зрения о том, что правительства действовали в роли «испол­нительных комитетов» правящего класса — буржуазии. Однако, историческая реальность, сложная и многовариантная, сильно от­личается от обоих этих упрощенных представлений.

Правительство может выполнять в экономике разнообразные функции. Основная функция правительства, от исполнения кото­рой оно не может уклониться ни при каких обстоятельствах, со­стоит в создании законодательной базы экономической деятель­ности. Спектр возможных вариантов простирается от политики полного невмешательства до тотального государственного контро­ля. Фундаментальные проблемы связаны здесь не с вмешательст­вом или невмешательством как таковым, а с неопределенностью. «Правила игры» должны быть ясными и четко определенными, а за их исполнением должен осуществляться эффективный кон­троль. Эти правила включают в себя, как минимум, определение прав (прав собственности и других) и обязанностей (контракт­ных, юридических и т.д.). Воровство является преступлением и в обществе свободного предпринимательства, и в социалистическом обществе.

Вторая большая категория методов, с помощью которых пра­вительство оказывает влияние на хозяйственную жизнь, включает в себя меры по стимулированию экономики, не связанные с непо­средственным осуществлением хозяйственной деятельности. Они включают в себя установление таможенных пошлин, налоговых льгот, компенсаций, субсидий и т.д. (в т.ч. и такие специфичес­кие меры, как учреждение туристических и иммиграционных бюро). Не все подобные меры обязательно благоприятствуют эко­номическому росту. Например, протекционистские тарифы могут продлить жизнь неэффективным производствам.

С мерами по стимулированию экономики во многом схожи ре­гулятивные функции правительства, хотя обычно подразумевают достижение иных целей. Они простираются от мер по защите здо­ровья и безопасности отдельных групп рабочих до детального контроля за ценами, заработной платой и выпуском продукции. Целью такого регулирования может быть ускорение экономичес­кого роста — например, путем запрета или регулирования част­ных монополий, но чаще они ориентированы на решение других задач — чаще всего на преодоление неравенства или эксплуата­ции. В последнем случае незапланированным побочным эффектом регулирования может быть торможение роста.

Наконец, правительства могут непосредственно принимать участие в производительной деятельности. Здесь также существу­ет широкий круг возможностей — от развития системы образова-

396

ния до тотальной собственности и контроля над всеми производ­ственными активами, как это было в Советском Союзе. Такое участие правительства в экономике может быть в основе своей предпринимательским или инновационным, как, например, в слу­чае строительства канала Эри штатом Нью-Йорк или японских образцовых фабрик; в таком случае оно благоприятно для частно­го предпринимательства. Напротив, государственные предприятия могут конкурировать с частными предприятиями или вытеснять их, как в случае с государственной собственностью на предпри­ятия коммунального сектора и связи.

Принимая во внимание столь обширный набор возможностей, обратимся к рассмотрению вопроса о том, какую роль в экономи­ке реально играли правительства в XIX в. Поскольку некоторые из функций правительства, особенно первую, мы уже рассмотрели в главе 8, а вопросы торговой политики — в главе И, наш крат­кий очерк будет сосредоточен на других функциях.

Великобритания обычно считается родиной laissez faire, или j«минималистского государства». Но каков был действительный рразмер» правительства в Великобритании? В течение всего сто­летия после наполеоновских войн доля расходов центрального (правительства в валовом национальном продукте составляла в среднем менее 10%, а в мирное время — около 6 — 8%. (Для оп­ределения фактических размеров правительства следует учесть также расходы местных органов власти, составлявшие, вероятно, не более 2 — 3% ВНП.) Велика эта доля или мала? По сравнению с долей государственных расходов в ВНП, характерной для XX в. (от 30% до 50% и более), она, несомненно, мала. С другой стороны, 10% — это не так уж и мало...

Несмотря на то, что Великобритания имела репутацию «роди­ны laisscz faire», размеры государственного сектора в этой стране были, по-видимому, типичны для Европы в целом. Возможно, в относительном выражении они были даже несколько больше, чем в большинстве континентальных государств. В Германской импе­рии и в Соединенных Штатах доля расходов центрального прави­тельства в национальном доходе была, как правило, ниже 5%. Но, разумеется, это были государства федеративного типа, где расхо­ды региональных и местных властей превосходили расходы цент­рального правительства. Как это ни странно звучит, страны, где доля государственных расходов была выше, относились к числу самых бедных стран Южной и Восточной Европы (в частности, к ним относились Испания, Италия и Россия). В балканских стра­нах доля государственных расходов в начале 1900-х гг. составля­ла 20-30%.

Перейдем теперь от обсуждения размера правительства к во­просу о том, каковы были меры государственной политики, спо­собствовавшие или препятствовавшие экономическому развитию. Начнем вновь с Великобритании. Большинство людей восприни­мают как должное, что одной из функций правительства является

397

обеспечение почтового сообщения (хотя последние годы неэффек­тивность почтовой службы и появление альтернативной частной курьерской службы ставят этот тезис под сомнение). До XIX в. частная курьерская служба сосуществовала с неповоротливой, не­эффективной государственной почтовой службой, которая содер­жалась преимущественно в целях цензуры, шпионажа и получе­ния государственных доходов. Рождение современной почтовой службы произошло в 1840 г., когда сэр Роуланд Хилл, генераль­ный почтмейстер Соединенного королевства, ввел в обращение почтовые марки ценой 1 пенни для предварительной оплаты поч­товой корреспонденции. В течение нескольких лет большинство западных государств переняли подобную систему. Когда вскоре вошел в употребление электрический телеграф, показалось логич­ным подчинить его государственной почтовой монополии. Подоб­ная же история повторилась после изобретения телефона. Боль­шинство континентальных стран последовали примеру Великобри­тании, но в Соединенных Штатах развитие и телеграфной, и те­лефонной связи было оставлено в руках частного предпринима­тельства.

Самым необычным примером частного предпринимательства была Ост-Индская компания. Основанная в XVII в. как чисто коммерческое предприятие, к началу XIX в. она стала подлинной правительницей Индии, «государством в государстве». После вос­стания сипаев в 1857 г., когда местная милиция восстала против своих офицеров, общественное мнение осознало аномальность си­туации и принудило правительство распустить компанию, управ­ленческие функции которой перешли к Министерству по делам Индии. Это решение казалось правильным и нормальным, но через несколько лет, в 1875 г., премьер-министр Бенджамен Диз-раэли сделал правительство собственником одного из самых круп­ных частных предприятий того времени, выкупив у египетского хедива акции зарегистрированной во Франции Компании Суэцко­го канала. Этот шаг обосновывался интересами национальной обо­роны. Подобные аргументы выдвигались и при покупке Англо-Персидской нефтяной компании в 1914 г., накануне Первой миро­вой войны. Такое объяснение можно было признать адекватным, учитывая условия и обстоятельства времени, но эти действия едва ли соответствуют репутации Великобритании как образца «мини­малистского государства».

Но в одной области Великобритания действительно соответст­вовала своей репутации. Нигде Великобритания не отставала в такой степени от других западных стран, как в деле государствен­ной поддержки образования. До 1870 г. все школы содержались на средства частных или религиозных фондов и организаций, и большинство из них были платными, кроме приходских школ в Шотландии. В результате половина населения вообще не получа­ла никакого формального образования. Только выходцы из обес­печенных слоев населения могли получить образование на уровне

398

выше начального. Этот фактор более чем какой-либо другой по­служил сохранению архаической классовой структуры британско­го общества в эпоху быстрых социальных перемен и способство­вал относительному упадку промышленного лидерства Великобри­тании. Билль об образовании 1870 г. обеспечил государственную поддержку частным и церковным школам, которые отвечали неко­торым минимальным требованиям. Однако только в 1891 г. обра­зование стало бесплатным и всеобщим (хотя бы в принципе) ддя детей до двенадцати лет. Еще в 1920-х гг. только один из восьми детей школьного возраста посещал среднюю школу.

В области высшего образования Англия также отставала от континентальных стран и Соединенных Штатов. До тех пор, пока в XX в. не были введены государственные стипендии, универсше-ты Оксфорда и Кембриджа были открыты только для сыновей обеспеченных, прежде всего аристократических фамилий. В про­тивоположность этому в Шотландии, имевшей гораздо меньшую численность населения, существовало четыре древних и npoueeia-ющих университета, открытых для всех абитуриентов. Лондон­ский университетский колледж, существовавший с 1825 г., в 1898 г., после вхождения в его состав ряда других колледжей, был преобразован в Лондонский университет. В 1880 г. Манчес­тер стал первым провинциальным городом, получившим новый университет. К началу XX в. было учреждено еще несколько уни­верситетов, но даже после Первой мировой войны только четыре человека из тысячи в соответствующей возрастной группе учились в университетах.

Большинство континентальных стран имели длительную тра­дицию государственного патернализма или этатизма, если исполь­зовать французский термин. В некоторых из них государство вда-дело лесами, рудниками и даже промышленными предприятиями. Последние производили военное и морское снаряжение, но не только. Так, во Франции королевские мануфактуры выпускали изделия из фарфора и хрусталя, гобелены и т.д.; аналогично об­стояло дело и в других странах. Когда в XVIII в. превосходство британских технологий в некоторых отраслях стало очевидным, правительства стали поддерживать попытки получить доступ к этим технологиям с помощью шпионажа или по иным каналам, В частности, Франция и Пруссия начали коксовую выплавку чугуна на принадлежащих государству предприятиях, однако эти экспе­рименты не имели коммерческого успеха. Лишь после наполеонов­ских войн частные предприниматели вернулись к использованию соответствующих технологий.

Этот пример показывает, что государство должно было изме­нить свои традиции патернализма в ходе индустриализации. Наи­более яркий пример представляет собой горнодобывающая про­мышленность Рура. В Пруссии, как и во Франции и некоторых Других странах, добыча полезных ископаемых, даже на частных рудниках, должна была проводиться под надзором инженеров ко-

399

ролевского горного департамента (в основе соответствующей прак­тики лежал т.н. Direktionsprinzip — «принцип управления»). Такое положение дел было приемлемым до тех пор, пока добыча ограничивалась относительно неглубокими залежами в самой Рур­ской долине, но когда в конце 1830-х и в 1840-х гг. к северу от нее были открыты богатые «глубинные пласты», консерватизм ко­ролевского горного департамента стал серьезной помехой. Разра­ботка вновь открытых залежей требовала увеличения капитало­вложений для строительства более глубоких шахт, приобретения паровых насосов и другого горного оборудования. Горнодобываю­щие компании, некоторые из которых принадлежали француз­ским, бельгийским и британским предпринимателям, начали дол­гую изматывающую борьбу с прусскими властями, которая, нако­нец, закончилась в 1865 г. заменой принципа управления принци­пом инспектирования (Inspektionsprinzip), в соответствии с кото­рым правительственные инженеры лишь инспектировали рудники на предмет их безопасности.

Быстрое развитие транспортных технологий, особенно в сфере железнодорожного транспорта, побудило правительства всех стран к вмешательству в отрасли транспортного сектора. Британ­ское правительство, верное своим минималистским традициям, ог­раничилось незначительным вмешательством, предоставив учреж­дение железнодорожных компаний, строительство и большинство вопросов управления частной инициативе. Но даже в Великобри­тании парламенту пришлось принять законодательство, разрешав­шее компаниям покупать землю под дороги, а Закон о железных дорогах 1844 г. установил ряд правил, в том числе зафиксировал уровень максимального тарифа на перевозку пассажиров третьим классом. (Этот закон также предусматривал право правительства на выкуп железных дорог после истечения срока действия их хар­тий, но это право не использовалось вплоть до окончания Второй мировой войны.)

В других странах правительства принимали гораздо большее участие в сооружении железных дорог. Как мы видели, вновь воз­никшее бельгийское государство в 1830-х гг. взяло на себя стро­ительство основной железнодорожной сети и управление ею. После того, как строительство этой сети было завершено, частным компаниям было разрешено строить вспомогательные железнодо­рожные линии, но когда эти компании столкнулись с финансовы­ми затруднениями в 1870-х гг., правительство спасло их от бан­кротства. Во Франции долго велись споры по вопросу относитель­но государственной или частной собственности на железные доро­ги. В конечном итоге сторонники частного предпринимательства одержали верх, но с многочисленными оговорками, резервирую­щими за правительством широкие полномочия. Когда одна из крупных компаний обанкротилась, правительство взяло на себя дальнейшее обслуживание дороги. Как отмечалось в главе 9, гер­манские государства придерживались разной политики в начале

400

эры железнодорожного строительства: некоторые из них сооружа­ли дороги за счет казны, другие предоставили выполнение этой задачи частным предпринимателям. Впоследствии, после создашия империи, Бисмарк учредил имперское железнодорожное ведомст­во, в обязанности которого входил выкуп частных компаний и ис­пользование железных дорог как инструмента экономической по­литики, например, путем установления преференциальных тари­фов на перевозку экспортных товаров. (Однако ранее, в 1865 г., Бисмарк продал принадлежавшие прусскому государству акции железной дороги Кельн —Минден ради получения финансовых средств на войну с Австрией.)

Политика Австро-Венгерской империи в отношении железных дорог претерпевала изменения, так же, как и политика России: сначала основной акцент был сделан на государственное владе«ие и управление железными дорогами, затем эти функции были переданы частным компаниям, после чего произошел возврат к го­сударственной собственности. Другие страны, даже если они и не придерживались с самого начала принципа государственного вла­дения железнодорожной сетью (как это было в Швеции с 1855 г.), рано или поздно приходили к нему. Даже там, где этого не произошло, например, во Франции до Первой мировой войны, государство сконцентрировало в своих руках значительные регу­лирующие функции. В Соединенных Штатах федеральное прави­тельство до Гражданской войны передало железнодорожную по­литику в сферу компетенции штатов, но вскоре после окончания войны передало частным компаниям значительные земельные пло­щади в качестве стимула к сооружению трансконтинентальных линий. В 1887 г. в ответ на жалобы фермеров и других лиц Кон­гресс создал Федеральную торговую комиссию (Interstate Com­merce Commission) для регулирования деятельности железных дорог.

Эти несколько примеров далеко не исчерпывают многообразия методов, с помощью которых государство оказывало влияние на экономику. Однако они иллюстрируют многообразие и порой про­тиворечивость функций правительства. Если в ретроспективе XIX в. представляется столетнем, когда правительство играло меньшую роль в экономике, чем это было в предыдущие столетия или в XX в., это не означает, что оно вообще не играло никакой роли.