ТЕМА № 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ИДЕЙНЫЕ И НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ, ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (4 ЧАСА).

При подготовке к семинарскому занятию рекомендуется использовать научные статьи.

Письменно: таблицу согласно заданию 1, 2.

1. Понятие, юридическая природа и сущность местного самоуправления. Соотношение понятий «местное самоуправление» и «местное управление»

2. Принципы и функции местного самоуправления.

3. Основные теории местного самоуправления и российская действительность.

4. Основные модели взаимодействия государства и местного самоуправления (континентальная, англо-американская, иберийская и др.) и российский опыт.

5. История становления местного самоуправления в России:

- организация управления на местах в период с XVI до середины XIX вв.

- Земские и городские реформы XIX в.: структура и порядок избрания органов управления на местах.

- Советский период организации власти на местах.

- Возрождение местного самоуправления в конце 80-х-начало 90-х гг. (Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»)

- Этапы реформирования местного самоуправления в современной России: с 1995 до настоящего момента (с использованием научных статей).

Вопросы и задания:

1. Заполните таблицу, отобразив в ней достоинства и недостатки основных моделей взаимодействия государства и местного самоуправления.

2. Заполните таблицу, отобразив в ней достоинства и недостатки основных теорий местного самоуправления.

3. В чем отличие терминов «местное управление» и «местное самоуправление»?

1. Понятие, юридическая природа и сущность местного самоуправления. Соотношение понятий «местное самоуправление» и «местное управление»

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Понятие. Несмотря на многовековую историю местного самоуправления, в обществе до сих пор не сложилось четкого понимания сущности этого явления.

В статье 3 части I Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г., под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в дальнейшем - Федеральный закон № 131-ФЗ) говорится следующее: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. приводят различные аспекты местного самоуправления:

- конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;

- коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;

- социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);

- правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;

- реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его искажающих.

На наш взгляд, наиболее продуктивным подходом для определения природы, места и роли местного самоуправления в обществе и государстве, является рассмотрение его в государственно-общественном срезе. Местное самоуправление, имея общественно-государственную природу, безусловно, наделено как признаками государственных, так и общественных институтов.

Местное самоуправление является средством реализации как минимум трех целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.

Таким образом, местное самоуправление – территориальная форма организации власти, действующей в границах отдельных населенных пунктов и административно-территориальных единиц субъектов РФ, субсидиарно исполняющая ряд функций, для решения которых у нее имеются собственные или переданные ресурсы.

Принцип субсидиарности представляет собой общий принцип децентрализации, согласно которому те или иные права и функции не должны передаваться на более высокий уровень в случае, если они могут эффективно осуществляться на более низком уровне. В отличие от процессов децентрализации, когда полномочия делегируются сверху вниз, принцип субсидиарности означает выбор в пользу перераспределения ответственности снизу вверх. Обосновывается это тем, что на вышестоящие уровни должны быть переданы только те функции, которые не могут в полной мере или достаточно эффективно выполняться низовыми структурами.

Сущность. Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления тем не менее имеют особенности, отличающие его от органов государственной власти. Эти особенности местного самоуправления блестяще сформулированы в книге Л.Велихова «Основы городского хозяйства».

Л. Велихов определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

1. Самоуправление в отличие от государственной власти – власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

3. Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами, она выборна по своей природе. Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, – неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом.

Характеризуя сущность местного самоуправления, профессор В. Г. Игнатов выделяет следующее:

1) местное самоуправление — это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

2) местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения; однако такая ориентация не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение, — эти задачи следует решать только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

3) местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

4) местное самоуправление должно опираться на разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;

5) обязательный элемент местного самоуправления — наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Местное самоуправление – это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного и независимого уровня власти, принадлежащей народу и им же самим осуществляемой. Однако система местного самоуправления – это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной автономией. Местное самоуправление представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой – наиболее полно учитывает интересы населения.

Можно говорить о юридической (правовой) природе местного самоуправления и эволюционной (исторической) природе местного самоуправления.

Вопрос о правовой природе местного самоуправления в настоящее время является дискуссионным в теории муниципального права. Дело в том. что среди ученых нет единства по поводу того, что лежит в основе местного самоуправления — публичное или частное.

В основном спор касается двойственной природы местного самоуправления. Не вдаваясь в детали, отметим, что одна группа ученых утверждает, что в местном самоуправлении сочетается государственное и общественное¹Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт. М.. 1998. С. 49: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 18.. Другая группа считает, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти. Третья группа ученых считает, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве²Чиркин Н.Е. Государство ведение. М., 1999. С. 375; Выдрин И.В., Кокотов А.И. Указ. соч. С. 38..

По нашему мнению, местное самоуправление необходимо рассматривать именно как низовой (первый) уровень публичной власти в государстве. В осуществлении своих полномочий она не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельностью не противоречит государственной власти.

Для того чтобы понять, в чем заключается эволюционная природа местного самоуправления, необходимо рассмотреть основные теории местного самоуправления.

Прежде всего, местное самоуправление невозможно без государства, так как существует в условиях особой организации политической власти — государства. Местное самоуправление, являясь формой публичной власти на местах, непременно вступает во взаимоотношения с органами государственной власти. Соответственно, необходимо было разработать теоретические модели взаимоотношений государства и местного самоуправления.

Теория свободной общины. В начале XIX в. во Франции возникла теория свободной общины. Ее создателями являются известные французские и бельгийские правоведы Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др.

Согласно этой теории община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти изначально. При этом государство не создает общину, а лишь признает ее. Поэтому община первична по отношению к государству.

В основу теории свободной общины легли следующие принципы: местное самоуправление — это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; органы местного самоуправление являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции³Прудников А.С., Еремин В.В., Лимонов A.M. Муниципальное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир. 2005. С. 50..

Со временем теория свободной общины доказала свою несостоятельность.

Общественная (хозяйственная) теория. В числе основателей общественной теории, пришедшей в середине XIX в. на смену теории свободной общины, называют Ресслера, Моля. В России она разрабатывалась В.Н..Пешковым, А. И. Васильчиковым.

Общественная теория местного самоуправления является определенным продолжением теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Эта теория обосновывала право местных учреждений заниматься местными общественными и хозяйственными делами независимо от государства. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной.

Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не к государственным агентам, и представляют не государство, а общество.

Государственная теория местного самоуправления пришла на смену общественной теории во второй половине XIX в. Основоположниками этой теории считаются Гнейст и Штейн. В Россию эту теорию активно поддерживали и развивали В.Ч. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский.

Согласно государственной теории местное самоуправление, прежде всего, представляет собой одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью государственной системы управления. Местные учреждения должны действовать в соответствии с общественными и государственными интересами. Организация местной власти строится на основании закона, а органы местного самоуправления наделяются полномочиями государством.

Юридическая теория местного самоуправления появилась и получила широкое распространение в конце XIX — начале XX вв. Ее сторонниками были Г. Еллинек, Н. Коркунов, В. Чичерин.

Согласно юридической теории органы местного самоуправления являются органами государства. Государство передает органам местного самоуправления часть своих полномочий, признавая их самостоятельность и независимость. При этом местные интересы находятся в тесной связи с интересами государственными, поэтому местная власть должна в определенном смысле согласовывать свои действия с властью государственной.

Таким образом, в юридической теории местного самоуправления отражается понимание природы местного самоуправления как сочетания государственного и общественного начата, основанного на нормах права.

Значение теорий местного самоуправления состоит в том, что они объясняют появление местного самоуправления в конкретный исторический период. Основная их задача состояла и состоит в том, чтобы обосновать место местного самоуправления в государстве и его отношения с органами государственной власти. 

Соотношение понятий «местное самоуправление» и «местное управление»

См. СТАТЬЯ