конституц статус россии

«Содержательные» федеральные законы – такие федеральные законы должны:

1)определять права и обязанности органов государственной власти субъекта РФ, а также права и обязанности федеральных органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

2)устанавливать способ (методику), федеральные государственные минимальные социальные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ на осуществление соответствующих полномочий;

3)определять порядок представления органами государственной власти субъекта РФ отчетности об осу-

ществлении соответствующих полномочий;

4)определять порядок осуществления федеральными органами государственной власти контроля за исполнением органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий и содержать наименования контрольных органов;

5)определять условия и порядок временного изъятия соответствующих полномочий у органов государ-

ственной власти субъекта РФ, возмещения субвенций, передаваемых органам государственной власти субъекта РФ для обеспечения осуществления соответствующих полномочий.

«Рамочные» федеральные законы – не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта РФ.

11

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме «Конституционный статус Российской Федерации» 15 февраля 2012 г.

§ 6. Разграничение компетенции

Разграничение компетенции –

Конституция РФ закрепила три группы предметов ведения:

1.Предметы ведения Российской Федерации – ст. 71 Конституции РФ.

2.Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ – ст. 72 Конституции РФ.

3.Предметы ведения субъектов РФ – ст. 73 Конституции РФ.

Текст Конституции РФ (ст.ст. 71, 72) содержит закрытые перечни предметов ведения РФ и предметов совместного ведения. Что касается исключительных предметов ведения субъектов РФ, то они в Конституции РФ не перечислены. В тексте ст. 73 содержится норма, относящая все иные, кроме относимых к первым двум группам, предметы ведения к предметам исключительного ведения субъектов РФ. Как правило, субъекты РФ формулируют данные предметы ведения в своих конституциях или уставах. При этом данные перечни не носят закрытого характера1.

Кроме предметов ведения публичных корпораций (РФ, субъекты РФ) в Конституции РФ упоминается также о «предметах ведения и полномочиях органов государственной власти РФ и субъектов РФ», которые необходимо разграничивать (ч. 3 ст. 11). Исходя из общей концепции теории компетенции – «предметы ведения» есть категория, отражающая группы общественных отношения, правовое регулирование которых принадлежит публичной корпораций как таковой (т. е. государству, субъектам федерации). Органы государственной власти же самостоятельными публичными корпорациями не являются. Их необходимое и единственное предназначение быть представителями государства, субъекта федерации в реализации их функций. Поэтому органы государственной власти могут обладать только правами и обязанностями, т. е. полномочиями.

К примеру, скажем, России принадлежит такой предмет ведения как «внешнеэкономические отношения РФ» (п. «л» ст. 71). Так вот, для реализации данного предмета ведения орган законодательной власти (Федеральное Собрание РФ) обладает полномочием по законодательному регулированию внешнеэкономических отношений РФ, органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти) обладают полномочиями по участию в указанных отношениях (в частности, заключение договоров и соглашений внешнеэкономического характера), обеспечению их надлежащего характера, а органы судебной власти обладают полномочиями по разрешению правовых споров в сфере данных общественных отношений.

Отсюда можно заключить невозможность отнесения категории «предмет ведения» к органам государственной власти. Поэтому же пути, по сути, пошел и федеральный законодатель, допустив разграничение, во-

первых, только между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а во-вторых,

только полномочий, при этом, особо отметив, что предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ разграничены Конституцией РФ и больше никакому разграничению не подлежат2.

Конституция РФ позволяет разграничивать только «предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ» (ч. 3 ст. 11). При этом Конституция РФ содержит закрытый перечь правовых актов, которыми возможно осуществлять такое разграничение. Это – сама

1Ст. 23 Устава Свердловской области // Обл. газ. от 16.12.1994. № 137.

2Пункт 1 ст. 3 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

12

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме «Конституционный статус Российской Федерации» 15 февраля 2012 г.

Конституция РФ, Федеративный договор 1992 г. (действует в части не противоречащей Конституции РФ) и «иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий».

Разграничение полномочий органов государственной власти возможно лишь по предметам совместного ведения, поскольку по предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам исключительного ведения субъектов РФ все полномочия изначально принадлежат соответственно органам РФ и органам субъектов РФ. Поэтому здесь перераспределение, если это необходимо, происходит в форме делегирования (передачи) полномочий, а не в форме их разграничения.

Разграничение происходит между:

1)органами государственной власти Российской Федерации и

2)органами государственной власти субъектов РФ.

Разграничение происходит на:

1)полномочия органов государственной власти Российской Федерации и

2)полномочия органов государственной власти субъектов РФ.

При этом полномочия органов государственной власти субъектов РФ могут быть подразделены на две группы в зависимости от источника финансирования их осуществления:

а) за счет средств бюджета субъекта РФ (при возможности получения субвенций из федерального бюджета). Данные полномочия устанавливаются:

1)Данные полномочия устанавливаются только п. 2 ст. 26.3 ФЗ от 06.10.99 г.

2)Также в порядке опережающего нормотворчества законами субъектов могут устанавливаться полномочия ОГВ субъектов осуществляемым за счет средств бюджета субъекта РФ (п. 5 ст. 26.3).

3)Предусматривается также возможность принятия иных («рамочных» – смотри 4 параграф) федеральных законов по полномочиям данной группы.

б) за счет субвенций из федерального бюджета. Полномочия этой группы могут устанавливаться «содержательными» федеральными законами, кроме ФЗ от 06.10.99 г. (о понятии и требованиях к данному виду федерального закона смотри 4 параграф).

Нормативные акты, разграничивающие компетенцию:

1) Конституция РФ

п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 09.01.98 г. №1-П.

13

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме «Конституционный статус Российской Федерации» 15 февраля 2012 г.

2)Федеративный договор от 31 марта 1992 г.1

3)«договоры о разграничении предметов ведения и полномочий» п. 2 ст. 26.1. ФЗ от 06.10.99 г. № 184-

ФЗ данный конституционный вид нормативного акта понимает, как возможность заключать «договоры о разграничении полномочий». Представляется, что это более точная формулировка, хотя расходящаяся с текстом Конституции РФ. Кроме того, этот же федеральный закон установил, что и договоры о разграничении полномочий могут вступить в силу только при условии их утверждения в форме федерального закона (п. 9 ст. 26.7).

4)федеральные законы

Конституция РФ (ч. 3 ст. 11) не указывает «федеральные законы» в качестве источника для разграничения полномочий, однако ФЗ от 06.10.99 г. (п. 2 ст. 26.1) счел возможным отнести и «федеральные законы» к формам разграничения полномочий. Более того, указанный ФЗ сам разграничил компетенцию в сфере совместного ведения в части определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых ими за счет собственных бюджетов (п. 2 ст. 26.3).

п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 09.01.98 г. №1-П.

5) законы субъектов РФ в порядке опережающего нормотворчества могут определить полномочия ОГВ субъектов РФ до принятия соответствующего федерального закона (п. 5 ст. 26.3 ФЗ от 06.10.99 г.).

§ 7. Конституционно-договорный процесс в России

Конституционно-договорный процесс –

1 Пункт 2 ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.99 г. № 184-ФЗ исключает данный нормативный акт из числа актов определяющих полномочия ОГВ субъектов по предметам совместного ведения.

14

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме «Конституционный статус Российской Федерации» 15 февраля 2012 г.

На сегодняшний день в Российской Федерации предусмотрено заключение двух видов актов, которые могут быть отнесены к соглашениям:

1)договоры о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

2)соглашения о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

І. Договоры о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Условие заключения

Предмет договора – разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Существенные условия договора

Процедура заключения:

15

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме «Конституционный статус Российской Федерации» 15 февраля 2012 г.

Юридическая сила – имеет силу федерального закона.

Досрочное прекращение действия договора

ІІ. Соглашения о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ

Условие заключения

Предмет соглашения:

1)ФОИВ передают ИОГВ субъектов РФ осуществление части своих полномочий.

2)ИОГВ субъектов РФ передают ФОИВ осуществление части своих полномочий.

Существенные условия договора

Процедура заключения:

16

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме «Конституционный статус Российской Федерации» 15 февраля 2012 г.

Соглашения, в которых предусматривается передача полномочий в части проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта объектов капитального строительства, находящихся в федеральной собственности, в том числе выполнение функций застрой-

щика, заключаются и вступают в силу с учетом следующих особенностей:

а) в случае если проект указанного соглашения не был согласован сторонами в месячный срок, процедура заключения этого соглашения прекращается;

б) указанное соглашение вступает в силу с момента, определенного этим соглашением; в) в случае если одной из сторон указанного соглашения является федеральная служба (федеральное

агентство), находящаяся в ведении федерального министерства, то это соглашение утверждается федеральным министерством, в ведении которого находится федеральная служба (федеральное агентство), считается заключенным с момента такого утверждения и вступает в силу с даты вступления в силу правового акта федерального министерства о его утверждении.

Досрочное прекращение действия соглашения

17

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме «Конституционный статус Российской Федерации» 15 февраля 2012 г.

§ 8. Порядок изменения федеративно-территориального устройства

Конституционно-правовым основание преобразований федеративно-территориального устройства, является ч. 2 ст. 65 Конституции РФ, которая определяет, что вопросы принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов должны быть урегулированы федеральным конституционным законом.

Упомянутый выше Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», преду-

сматривает, две процедуры для изменения субъектного состава России.

Обе процедуры (принятие и образование) по изменению субъектного состава Российской Федерации можно представить себе в виде модели, состоящей из следующих этапов:

1.

2.

3.

І. Этап инициативы

Принятие

Осуществление инициативы при присоединении к Российской Федерации нового субъекта не требует от российских законодателей правовой регламентации этого процесса, поскольку это регулируется законодательством присоединяющегося государства.

Объединение

Реализация инициативы по объединению субъектов РФ должна быть регламентирована полностью российским законодательством, не исключая и правовых актов субъектов РФ.

18

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме «Конституционный статус Российской Федерации» 15 февраля 2012 г.

Инициатива объединения субъектов РФ принадлежит самим субъектам РФ в лице их законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ.

Совместное предложение законодательных органов государственной власти и высших должностных лиц заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту РФ.

Предложение должно быть обосновано и содержать:

–предполагаемые наименование нового субъекта,

–статус нового субъекта,

–границы нового субъекта,

–прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта.

В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются:

а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов РФ в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами РФ;

б) предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на те-

кущий год в связи с образованием нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта РФ;

г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ;

д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов РФ по вопросу об образовании нового субъекта и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдумы заин-

тересованных субъектов РФ.

Высшие должностные лица субъектов РФ проводят соответствующие консультации с Президентом РФ. Дальнейшее движение процесса по объединению субъектов РФ возможно только в случае получения поддержки Президента РФ.

ІІ. Установление волеизъявления

Принятие

При принятии в состав Российской Федерации нового субъекта РФ это решение облекается в форму международного договора, заключаемого Россией и иностранным государством, которое изъявило желание войти в состав Российской Федерации или часть которого изъявила подобное желание. При этом данным договором могут быть урегулированы вопросы наименования и статуса нового субъекта, действие на его территории законодательства России, органов государственной власти и местного самоуправления, также может быть установлен переходный период для интеграции нового субъекта в социальную, экономическую и правовую системы России. Следует заметить, что в законе используется такое понятие как «статус» республики, края, области, автономной области или автономного округа. При этом делается различие в этих статусах. Так если присоединяется иностранное государство, то оно облекается в статус «республики», «края» или «области», если же присоединяется часть иностранного государства, то оно может получить еще и статус «автономной области» или «автономного округа». Представляется, что законодатель смешал понятия статуса субъекта РФ и его наименования. Известно, что статус всех субъектов в силу п. 1 ст. 5 Конституции РФ является равным. В свя-

19

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме «Конституционный статус Российской Федерации» 15 февраля 2012 г.

зи, с чем не должно быть сущностных различий в используемых законодателем понятиях «статус» республики, края, области, автономной области или автономного округа.

Объединение

Принятие решения об объединении двух или нескольких субъектов РФ осуществляется посредством проведения референдума по этому вопросу в объединяющихся субъектах РФ, инициатива которого принадлежит высшим должностным лицам субъектов РФ.

При этом для получения положительного результата необходимо, чтобы население всех субъектов, участвующих в референдуме, высказалось одобрительно. Процентный порог определения результатов референдума определяется законодательством субъектов.

ІІІ. Законодательное и конституционное закрепление

Принятие

1)После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ для проверки данного договора на соответствие его Конституции РФ.

2)При получении положительного решения Конституционного Суда РФ Президент РФ вносит в Государственную Думу РФ данный договор на ратификацию и одновременно представляет проект федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию нового субъекта».

3)Итогом ратификации договора и принятия ФКЗ становится внесение изменений в ст. 65 Конституции РФ на основании и в соответствии с принятым ФКЗ.

На этом процесс принятия в Российскую Федерацию нового субъекта считается оконченным.

Объединение

При объединении нескольких субъектов РФ из числа существующих, данный этап законодательного закрепления заключается в принятии ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта» и соответствующих ему изменений в ст. 65 Конституции РФ.

Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должен содержать:

–положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта РФ,

–положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов)

РФ

– а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы:

а) формирование органов государственной власти нового субъекта РФ;

б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в) правопреемство нового субъекта РФ в отношении собственности заинтересованных субъектов РФ в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами РФ, иностранными государствами и международными организациями;

г) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта РФ;

д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов РФ на террито-

рии нового субъекта РФ;

20