11_1406_Зеленцов. Субъективное публичное право - 500

публичных прав частными лицами направлено на реализацию своих индивидуальных, личных интересов в сфере публичного управления. Отсюда напрашивается вывод о том, что объектом их прав не может быть средство осуществления публичных интересов. Однако такой вывод оказывается преждевременным. Это явствует из классификации объектов субъективного публичного права, данной А.И. Елистратовым. К этим объектам он относил: а) собственные силы человека, которые становятся объектом этого права, поскольку правопорядок ограждает и защищает в публичных интересах возможность для человека «невозбранно» (беспрепятственно) проявлять свою самодеятельность, не допускает несовместимого с условиями его свободного развития государственного вмешательства; б) вещи, служащие средством к осуществлению публичных интересов – публичные вещи, т.е. финансовое имущество (например, деньги, ценные бумаги); административное имущество (здания государственных школ, больницы, казармы, тюрьмы) и вещи общего пользования (воздух, дороги, улицы и т.д.); в) действия других лиц, которые служат осуществлению публичного интереса (действия должностных и частных лиц)1.

Всовременной доктрине отсутствует единство в понимании объекта административного (публичного) правоотношения и, соответственно, административных прав и обязанностей.

Вкачестве такового одни авторы рассматривают поведение, деятельность субъектов, разного рода услуги и их результаты, материальные блага (вещи, ценность), нематериальные личные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство); продукты духовного творчества (изобретения, произведения

литературы, искусства и т.д.), ценные бумаги, официальные документы (облигации, векселя и т.д.)2. Другие исследователи разграничивают объект правоотношения – поведение (во-

1См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. –

С. 129-132.

2См.: Административное право. Общая часть / Под ред. В.П. Сальнико-

ва. – СПб., 2000. – С. 50.

61

леизъявление), регулируемое методом подчинения, разрешения и т.д., и предмет (более детальный показатель) – действия, предметы духовной жизни и культуры правовой статус личности, ее здоровье, безопасность и т.д.1, либо исходят из существования непосредственного объекта (волевое поведение, деяния) и более отдаленного объекта (процессы, материальные предметы, информация, продукты духовного творчества)2. Третья группа ученых в качестве единственного объекта административного правоотношения признает только действия, поведение субъектов права3, действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение4, действие субъектов в управленческой сфере и их результаты5.

На наш взгляд, более предпочтителен подход, позволяющий разграничивать непосредственный и опосредованный объект субъективных публичных прав. При таком подходе новое, эвристическое значение приобретает идея А.И. Елистратова, обозначающая в качестве объекта субъективных публичных прав все то, что служит средством реализации публичных интересов.

3.2. Непосредственный объект субъективных публичных прав

Непосредственным объектом субъективных публичных прав являются действия (решения), поведение субъектов публичных правоотношений.

С одной стороны, в качестве объекта субъектных публичных прав частных лиц могут выступать действия и реше-

1См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское админи-

стративное право. – М.: Юрист, 1996. – С. 29-30.

2См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. – М., 2001. – С. 48.

3См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. – М., 1976; Он же. Административное право. – М., 1999. – С. 20-21.

4См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. – М.:

Норма, 2002. – С. 408.

5См.: Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации. –

М., 2003. – С. 56.

62

ния органов публичного управления, которые служат средством реализации публичного интереса и одновременно средством реализации индивидуальных интересов частных лиц, коль скоро в соответствии с законом иного средства их осуществления быть не может. Таким средством может быть издание по обращению частного лица публичным органом соответствующего административного акта, выступающего юридическим фактом для беспрепятственной реализации статусного права, совершение публичным органом определенных действий или воздержание от них. Так, реализация права индивида на пенсионное обеспечение предполагает издание индивидуального правового акта о назначении пенсии, и индивид при наличии иных необходимых условий вправе требовать издание такого акта, который одновременно оказывается средством реализации и публичных, индивидуальных интересов. Непосредственным объектом права властвования являются определенные действия, поведение частных лиц. Так, антимонопольный орган имеет право издавать предписания о прекращении нарушения законодательства о рекламе в отношении организаций – рекламораспространителей и требовать от них соответствующих действий. В этом случае объектом права властвования (полномочия) антимонопольного органа в качестве средства реализации публичного интереса будут выступать требуемые действия, законопослушное поведение организаций, в рамках которого только и возможна законная реализация ими своих интересов.

Таким образом, в качестве непосредственного объекта субъективного публичного права (как права властвования, так и права свободы) необходимо рассматривать действия (бездействия), которые выступают как средство реализации публичного и индивидуального интереса. На это указывает и право требовать от обязанного лица должного поведения, совершения определенных действий, например, принять какойлибо правовой акт, осуществить регистрацию, включить в списки избирателей, выдать лицензию, патент и т.д.

63

3.3. Опосредованный объект субъективных публичных прав

Опосредованным объектом субъективного публичного права выступает соответствующее материальное или нематериальное благо, например, право осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с лицензией, свобода, образование, участие в выборах и т.д. Опосредованный объект субъективного публичного права является одновременно и объектом корреспондирующей ему обязанности. Соответственно, неисполнение обязанностей, недолжное, неправомерное поведение правообязанной стороны ведет к нарушению субъективных прав, что обусловливает в установленных законом случаях необходимость государственного принуждения либо возникновение административноправового спора.

В этом контексте вызывают определенные возражения имеющиеся в литературе трактовки неправомерных действий публичных органов. Так, М.А. Рожкова полагает, что в результате неправомерных действий этих органов могут быть:

•нарушены субъективные публичные права граждан и организацией, т.е. так называемые свободы, политические права;

•нарушены законные интересы в виде необоснованного возложения публичных обязанностей (например, путем вынесения решения о неправомерном взыскании суммы налогового платежа или непризнании налоговой декларации исполненной);

•нарушены или оспорены субъективные частные права, например, права собственника недвижимого имущества при неправомерном отказе регистрирующего органа произвести регистрацию права собственности на недвижимость. Возникающие в этом случае споры, по мнению М.А. Рожковой, независимо от того, что они возникли между частным

лицом и публичным органом, следует относить к гражданским (частноправовым), а не административным спорам1.

1 См.: Рожкова М.А. Основные понятия арбитражного процессуального права. – М.: Статут, 2003. – С. 67.

64

С этими суждениями по целому ряду причин нельзя согласиться. Во-первых, взаимодействие частного лица при реализации его права с публичным органом, осуществляющим власть, затрачивает не только его частный интерес, но и публичный интерес, поскольку осуществляется в плоскости властных отношений, а потому имеет не частноправовое,

апублично-правовое значение. Не производя регистрацию права собственности, публичный орган отказывает в признании личного (субъективного) лица на частную собственность, которое имеет в данном случае публично-правовое,

ане статутное конституционно-правовое содержание. Соответственно, в этом случае речь может идти о нарушении не субъективного частного права, а личного субъективного публичного права. Субъективное частное право не может быть реализовано в публично-правовом отношении, а следовательно, спор, который возникает из этого отношения, не может носить частноправовой характер. Частное лицо в одинаковой мере остается субъектом публичного права, независимо от того управомочено или обязано оно по отношению к публичному органу.

Несомненно, порой весьма сложно провести различие между субъективным частным и субъективным публичным правом, и вопрос – какое право нарушено – вызывает большие сомнения. Этот вопрос в некоторых случаях принадлежит к самым трудным, какие только встречаются в практике юристов, так как часто публичные и гражданские права частных лиц до того близко соприкасаются между собой, что

становится весьма трудным делом провести между ними сколько-нибудь резкую грань1. Из этого следует, что граница между частными и публичными правами не абсолютна, а относительна. Она зависит от исторической эпохи, сложившихся традиций правового регулирования в этой или иной стране, доктринальных установок и т.д.

1 См.: Исаченко В.Л. Русское гражданское судопроизводство. Судопроизводство исковое. Т. 1. – Минск, 1901. – С. 8.

65

Так, во Франции договор поставки для государственных нужд, в котором в качестве одной из сторон выступает административный орган, является публичным договором и порождает публичные права, а в России – гражданскоправовым договором и порождает частные права как для административных органов, так и для частных лиц. Кроме того, отдельные основные права могут иметь как публичноправовое, так и частноправовое содержание. В этой связи в литературе верно отмечалось, что конституционно-правовое содержание права граждан на объединение обеспечивает свободу деятельности институтов гражданского общества, а частноправовое содержание этого права – защиту прав конкретных граждан и частных собственников1.

Кроме того, вряд ли правомерно относить, как это делает М.А. Рожкова, к субъективным публичным правам частных лиц только политические права. Подобная трактовка публичных прав необоснованно сужает сферу публичноправовых отношений и, образно говоря, «приватизирует» значительную часть сферы публичного управления. Одна из причин такого подхода – известное отношение к публичному праву в советское время и сложившиеся в связи с этим стереотипы, которые продолжают оказывать определенное влияние на современное правосознание. Все это вызывает необходимость обстоятельного анализа видов субъективных публичных прав и их классификаций.

1 См.: Алиев А.А. Защита права на объединение в Конституционном суде РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2000. – С. 6.

66

Глава 3

КЛАССИФИКАЦИЯ СУБЪЕКТИВНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВ

§ 1. ОСНОВАНИЯ КЛАССИФИКАЦИИ

Вопрос о видах субъективных публичных прав в современном административном праве России решается, как правило, при экспликации административно-правового статуса частных лиц в сфере исполнительной власти. Так, Ю.М. Козлов выделяет три основных группы прав: 1) конституционные права и свободы, относящиеся к общему правовому статусу личности и осуществляемые в сфере государственного управления. Реализация этих прав предполагает необходимость обращения к органу исполнительной власти для получения властного решения (право на труд, социальное обеспечение, на жилище, охрану здоровья и т.д.); 2) конституционные права и свободы, определяющие характер го- сударственно-управленческой деятельности и непосредственно связанные с самой сущностью процесса реализации исполнительной власти (права на управление делами государства, на неприкосновенность личности, жилища, свободы передвижения и др.). Реализация этих прав напрямую зависит от соответствующих действий исполнительных органов (должностных лиц), осуществление которых, как правило, подлежит административно-правовой регламентации; 3) права граждан, устанавливаемые и гарантируемые законами и подзаконными актами субъектов исполнительной власти

67

(права, связанные с изменением имени и фамилии, с лицензированием и т.д.)1.

Исходя из характера юридической основы регулирования прав, Д.Н. Бахрах различает конституционные права и права, первично урегулированные законами и подзаконными актами. Соответственно, права, урегулированные законами и подзаконными актами, он подразделяет: а) на конкретизирующие, развивающие, обеспечивающие реализацию конституционных прав, т.е. производные от конституционных (конституционно-административные) и б) права, регулируемые только нормами административного права (чисто административные права – например, право на охоту, на рыбную ловлю, управление транспортными средствами, права вынужденных переселенцев и т.д.). Все права, относящиеся к ад- министративно-правовому статусу граждан, Д.Н. Бахрах подразделяет по содержательному критерию на такие, как права: 1) на социально-политическую активность, участие в государственных делах; 2) государственное участие, содействие и помощь; 3) на защиту2.

Эти классификации прав (и обязанностей) не дают, однако, прямого ответа на вопрос о том, какие права частных лиц относятся к субъективным публичным правам. В современной юридической литературе обозначились две основные тенденции в подходе к этому вопросу. Одна из них ограничивает субъективные публичные права только политическими правами и свободами – права на социально-политическую активность, участие в государственных делах3. Другая исходит из того, что к субъективным публичным правам следует относить все права частных лиц (индивидов и юридических лиц), реализуемые во взаимодействии с государственными органами и должностными лицами как носителями публичной власти. Так, Е.Б. Лупарев предлагает «индивидуальные

1См.: Козлов Ю.М. Административное право. – М., 2000. – С. 61-62.

2См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. – М., 2000. – С. 6566, 68.

3См., напр.: Глухарева Л.И. Права человека в современном мире. – М., 2003. – С. 44.

68

материальные публичные управленческие права» классифицировать, исходя из общей классификации прав и свобод человека и гражданина: 1) на личные, 2) политические, 3) экономические, 4) социально-культурные. При этом он делает оговорку о том, что не все экономические права могут быть отнесены к публичным: в качестве способов опосредования экономической деятельности, реализуемой для удовлетворения исключительно частных интересов, они выступают как частные экономические права. Так, право на экономическую деятельность может защищаться от действий как публичной власти, так и частных лиц. При защите от частных лиц применимы не только административно-правовые, но и, прежде всего, гражданско-правовые способы защиты нарушенного права. Такие права (гражданско-правовые в специальном значении этого слова) могут быть составляющей объекта ад- министративно-правового спора лишь в случае вмешательства публичных органов в хозяйственную деятельность субъектов1.

§2. ВИДЫ СУБЪЕКТИВНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВ

2.1.Подходы к классификации субъективных прав

вистории российского права

В отечественной правовой литературе начала ХХ в. в систему субъективных публичных прав включались как политические, так и личные (гражданские в публичноправовом смысле) права. Так, Я.М. Магазинер выделял в этой системе политические права (права, связанные с участием в государственном управлении) и личные, обеспечивающие гражданину надлежащее отношение к нему со стороны государственной власти, т.е. известные пределы личной свободы: а) внутренней (религиозной, научной и т.д.); б) свободы внешнего самоопределения (свобода передвиже-

1 См.: Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. –

С. 92-93.

69

ния, право на неприкосновенность личности, жилища, собственности); в) свободы общения с другими (свобода слова, собраний и т.д.)1. О.В. Тарановский различал троякого рода субъективные публичные права: 1) права на участие во власти; 2) права на свободу от власти или права индивиду-

альной свободы, т.е. права гражданской свободы (гражданские права), обеспечивающие за индивидом определенную законом сферу материальных и духовных интересов и изымающие их из-под воздействия и вмешательства со стороны государственной власти (права личной свободы – свобода передвижения и ограждение от незаконного ареста, свободы совести, занятий и промыслов, частной собственности и т.д.); 3) права на содействие власти (право на защиту, на обеспе-

чение безопасности личности и имущество граждан и т.д.)2. А.И. Елистратов подразделял субъективные публичные права: а) на политические, б) права личной свободы,

в) вещные права (права общего пользования вещами), которым корреспондируют обязанности публичной власти, входящие в сферу публичных служб, т.е. обязанности, обеспечивающие возможность частных лиц беспрепятственно использовать публичные вещи по назначению (охрана городов,

устройство дорог и т.д.) и г) обязательственные публич-

ные права, связанные с развитием государственной функции общественного служения (правомочия частных лиц, основанные на государственном страховании, на отношениях с правительственными учреждениями, с почтой, государственными железными дорогами и т.д.). Хотя отношения между администрацией и частными лицами в сфере публичных служб во многом регулируются нормами гражданского права, они по своему общественному назначению, как полагает А.И. Елистратов, продолжают оставаться отношениями публичного права3.

1См.: Магазинер М.Я. Общее учение о государстве. – С. 92-93.

2См.: Тарановский О.В. Учебник энциклопедии права. – С. 488-489.

3См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. –

С. 123-125.

70