11_1406_Зеленцов. Субъективное публичное право - 500

Рецензенты:

заместитель директора Института государства и права РАН доктор юридических наук, профессор Н.Ю. Хаманева, заместитель начальника ВНИИ МВД РФ

доктор юридических наук, профессор А.С. Дугенец

Зеленцов, А.Б.

З – 48 Субъективное публичное право [Текст] : учеб. пособие / А.Б. Зеленцов. – М. : РУДН, 2012. – 146 с.

ISBN 978-5-209-04227-3

В контексте теории самоограничения публичной власти в правовом государстве раскрывается историческая эволюция воззрений на субъективное публичное право, рассматриваются современные представления о его сущности, объекте, видах и способах защиты в условиях становления в России института административной юстиции. Освещаются вопросы административного иска как средства защиты субъективного публичного права.

Для студентов-юристов, аспирантов, преподавателей, научных работников, государственных гражданских служащих, судей, а также всех читателей, интересующихся вопросами защиты прав и законных интересов от неправомерных действий публичной власти.

©Зеленцов А.Б., 2012

©Российский университет дружбы народов, Издательство, 2012

2

4

ВВЕДЕНИЕ

Проблема субъективного публичного права – один из актуальных и важных вопросов современной отечественной юриспруденции, приобретающих особое звучание в контексте становления в России правового государства и его неотъемлемого института – административной юстиции. Правовое государство как организация публичной власти, создающая условия для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина посредством самоограничения государства правом, – конституционная модель современного российского государства. В применении к сфере административного права эта модель должна получить соответствующую конкретизацию в модели «правовой публичной администрации». К числу основополагающих принципов этой модели следует отнести: 1) связанность исполнительной власти правом и законом; 2) ограничение объема (сферы) свободного усмотрения публичной администрации; 3) гарантированность субъективных публичных прав частных лиц в отношениях с органами и должностными лицами публичной администрации и их всеохватывающая защита от незаконных административных актов; 4) формирование четких правовых процедур, регулирующих отношения частных лиц и публичной администрации; 5) ответственность государства за действия его административных органов и должностных лиц; 6) компенсация за вмешательство государства в случае причинения ущерба частным лицам.

Индивиды и их организации (т.е. частные лица, не наделенные официальными публичными полномочиями) в рамках модели правового публичного управления вступают с государством, его органами и должностными лицами не про-

5

сто во властеотношения, а в отношения юридические, урегулированные правом. В этих отношениях частные лица являются носителями не только обязанностей перед публичной властью, но и прав – субъективных публичных прав.

Если в полицейском государстве для публичной администрации все, что ей в интересах государства казалось целесообразным, было и правомерно, то в правовом государстве публичная администрация связана правом. Обеспечить правовую связанность публичного управления призвана административная юстиция. Она служит средством обеспечения взаимности прав и обязанностей частных лиц и публичной администрации (Г. Радбух) и в качестве судьи в спорных ситуациях гарантирует их реализацию: там, где нет судьи, нет и права.

Административная юстиция, как отмечал в свое время В. Гессен, являет собой «архимедов рычаг правового государства» и представляет собой судью, стоящего над двумя сторонами – частным лицом и публичной администрацией в случае возникновения между ними конфликтных отношений по поводу их взаимных прав и обязанностей. Она применяет административное право, в равной мере обязательное как для частных лиц, так и для публичной администрации,

ивыносит суждение о правах и обязанностях сторон.

Вэтом контексте весьма важное значение приобретают вопросы, связанные с раскрытием сущности, видов и способов защиты субъективного публичного права, т.е. права частного лица в плоскости его взаимоотношений с государственными органами и должностными лицами, действующими как носители публичной власти.

Данному вопросу в отечественной литературе начинает уделяться все больше внимания главным образом в связи с разработкой теоретических проблем административной юстиции. Это обусловлено тем, что субъективное публичное право составляет неотъемлемый элемент предмета админи- стративно-правового спора, являющегося материальной предпосылкой функционирования административной юстиции.

6

Вместе с тем необходимость изучения вопросов субъективного публичного права возникает и в связи с введением в отечественное законодательство о государственной службе института служебного спора и необходимостью определения юридической природы прав государственных служащих1.

Однако на научном уровне вопрос о субъективных публичных правах в отечественной литературе остается практически неисследованным, что предопределило особенности структуры и стиля данного учебного пособия.

В предлагаемой вниманию читателя работе проблемы теории субъективного публичного права раскрываются в контексте их исследования в досоветской юридической литературе и с учетом их изучения в зарубежной науке. Отдельные вопросы этой теории излагаются в дискуссионной форме в связи с их недостаточной изученностью в современной отечественной юриспруденции. При этом разработка концепции субъективного публичного права осуществляется на основе обращения к общей теории субъективного права, раскрывающей его юридическую природу, структуру и виды. Завершается работа обращением к концептуальным проблемам административного иска, поскольку в современном правовом государстве особое значение приобретает широко известный юридический принцип: право там, где есть его защита.

1 См., напр.: Дейч И.А., Федосенко В.А. Проблема реализации субъективных публичных прав и их гарантий государственными служащими //

Право и политика. – 2007. – № 3. – С. 39-53.

7

Глава 1

СУБЪЕКТИВНОЕ ПРАВО КАК ЭЛЕМЕНТ ЮРИДИЧЕСКОЙ

СТРУКТУРЫ СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА

§1. ПОНЯТИЕ СУБЪЕКТИВНОГО ПРАВА

ИЮРИДИЧЕСКОЙ ОБЯЗАННОСТИ

1.1.Субъективное право и объективное право

Вотечественной юридической литературе является общепризнанным положение о том, что основными способами регулирования общественных отношений выступают определение прав, установление обязанностей и запретов. Однако

изапреты представляют собой, в конечном счете, ничто иное, как разновидность обязанностей – обязанностей не совершать определенных действий. Неисполнение обязанностей влечет юридическую ответственность, выражающуюся в конкретной обязанности нарушителя претерпеть неблагоприятные последствия своего противоправного поведения. Юридическая ответственность предполагает применение мер ответственности, которые реализуются путем использования прав одними лицами и исполнения обязанностей другими.

Нормы права, фиксируя права и обязанности в диспозиции или санкции, никаких юридических последствий, кро-

ме прав и обязанностей, не предусматривают, и никаких юридических последствий в реальной жизни не наступает1.

1 См.: Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. – Екатеринбург, 1993. – С. 42.

8

Исполнительно-распорядительная деятельность публичной администрации в сфере исполнительной власти также неразрывно связана с определением прав и обязанностей частных лиц. Это находит отражение как в издании подзаконных нормативно-правовых актов, так и в принятии индивидуальных правоприменительных актов.

Нормативные акты оказывают воздействие на правовой статус адресатов, взаимный баланс их прав и обязанностей в трёх основных случаях:

а) закон прописывает соотношение статусов субъектов в их отношениях не достаточно четко, а определяет лишь в общих чертах. Отсюда эти органы имеют право трактовать эти общие положения в пределах своей компетенции применительно к конкретным ситуациям;

б) в законодательстве имеется пробел относительно ка- кого-либо аспекта взаимных отношений субъектов в пределах сферы ведения соответствующего органа;

в) данному органу прямо поручается законом или актом вышестоящего органа (указом, постановлением) издать акт, соответствующим образом трактующий норму закона и, следовательно, закрепленное в ней соотношение прав и обязанностей субъектов.

Так, при издании ведомственных нормативных актов изменение соотношения статусов участников правоотношений имеет место в тех случаях, когда нормативный акт:

а) устанавливает право какого-либо субъекта и соответственно обязанность другого;

б) разъясняет, конкретизирует содержание права или обязанности в общей форме, обозначаемой в законе;

в) расширяет содержание права одного субъекта, что соответственно сужает право другого; и наоборот;

г) вводит дополнительные требования для реализации субъектом своего права и т.д.

Индивидуальные акты не содержат предписаний, направленных на установление, изменение или отмену правовых норм. Они являются актами применения норм права к конкретным фактам, ситуациям, событиям и направлены на

9

установление, изменение или прекращение правоотношений. Они адресованы персонально определенным субъектам конкретных правоотношений. Правовые управленческие акты индивидуального характера – это опирающиеся на публичное право акты администрации, касающиеся конкретного дела, предметом которого являются:

а) обоснование, изменение и прекращение прав и обязанностей;

б) установление наличия, отсутствия или объема прав и обязанностей;

в) отклонение ходатайств об обосновании, изменении, прекращении или установлении наличия прав или обязанностей или отказ в рассмотрении таких ходатайств. Итак, в правоприменительной практике индивидуальные акты неразрывно связаны с разрешением вопросов, касающихся субъективных прав и обязанностей частных лиц. Обязанность органа публичной власти издать такой акт по закону возникает, когда:

−субъективные права и юридические обязанности не могут возникнуть без властных мер компетентного органа;

−констатируется изменение правового положения субъектов права;

−необходимо пресечь правонарушение;

−существует препятствие в осуществлении субъективных прав частных лиц;

−в случае спора устанавливается объём субъективного права и юридических обязанностей;

−необходимо защитить (восстановить) нарушенные

(отмененные de facto (de jure) права;

−отсутствует добровольное исполнение юридических обязанностей субъектами права;

−в соответствии с предписанием правовой нормы необходимо реализовать юридическую санкцию.

Утверждение субъективного права с помощью индивидуальных актов государственных органов может не только выражаться через применение нормы закона или подзакон-

10