Исследование проблемы организации контроля исполнения бюджета и использования распорядителями бюджетных средств, ориентированного на достижение конечного результата, и разработка системы критериев, показателей и индикаторов эффективности бюджетных расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Содержание
Вводная часть (бюджет, реформирование бюджетного процесса, эффективность бюджетной политики, индикатор, понятие эффективности и результативности, бюджетирование, ориентированное на результат)
Международный опыт
Действующее бюджетное законодательство и возможность применения программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации
Региональное бюджетное законодательство, предусматривающее возможность применения программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации
Разработка системы индикаторов
Вводная часть (бюджет, реформирование бюджетного процесса, эффективность бюджетной политики, индикатор, понятие эффективности и результативности, бюджетирование, ориентированное на результат)
Бюджет - главный инструмент проведения социально-экономической политики государственных органов. Это тот рычаг, с помощью которого они оказывают воздействие на весь процесс производства и распределения финансовых и производственных ресурсов, как в стране в целом, так и в отдельном регионе. Говоря о достижении определенных социальных-экономических целей с помощью регулирования бюджета, говорят о бюджетной политике государства. В идеале бюджетная политика должна способствовать устойчивому и эффективному экономическому развитию страны и (или) региона.
Можно выделить три основных функции бюджетной политики:
фискальная - через изъятие налогов правительство обеспечивает необходимые ресурсы для своей деятельности, то есть для покрытия расходов на военные, экономические и социальные программы, а также на существование аппарата управления;
экономического регулирования - налоги и расходы используются правительством для управления хозяйственной деятельностью и осуществления определённых целей экономической политики (стабилизации экономики, стимулирования её роста, структурных сдвигов и т. п.);
выравнивания доходов - то есть перераспределения доходов, благодаря прогрессивной системе налогообложения и системе трансфертных платежей, малообеспеченным и безработным гражданам, инвалидам, детям и т.п.
В соответствии с экономическими целями, уровнем развития экономики и ее состоянием, Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию определяются приоритетные задачи бюджетной политики.
Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.
В качестве критериев эффективности бюджетной политики можно предложить следующие количественно измеряемые критерии эффективности бюджетной политики:
уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;
уровень выполнения бюджетных обязательств;
величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;
объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;
уровень монетизации бюджетного дефицита;
динамику валового внутреннего (регионального) продукта;
уровень безработицы;
степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.
В конкретных условиях России к вышеупомянутым показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии ее экономики:
величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования;
величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.
Согласно Бюджетному кодексу РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 01.07.2005)1, бюджет - «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».
Как уже указывалось, бюджет является важнейшим, ключевым инструментом реализации экономической политики государства. С одной стороны, любое действие государства, оказывающее влияние на экономику, так или иначе находит свое отражение в исполнении доходной или расходной части бюджета.
С другой стороны, бюджет является основой для финансового обеспечения задач и функций государства. Выполнение государственных функций и достижение поставленных задач невозможно без соответствующей бюджетной политики, а обеспечение необходимого уровня финансирования государственных расходов при стабильном развитии экономики - без грамотной и взвешенной налоговой политики.
Ключевая роль закона о бюджете становится совершенно очевидной, если принять во внимание перечень документов и материалов, представляемых в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год:
предварительные итоги социально-экономического развития за истекший период текущего года;
прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год;
основные направления бюджетной и налоговой политики и т.д.
Набор данных документов - это и есть, в концентрированном виде, экономическая политика государства.
Таким образом, закон о бюджете должен не просто разрабатываться на основе прогнозируемых макропоказателей. Бюджет может и должен являться важнейшим инструментом для достижения целевых макроэкономических показателей.
Роль закона о бюджете в контексте реализации долгосрочной экономической политики состоит в обеспечении стабильного и полного финансирования среднесрочных и долгосрочных программ государства. С этой точки зрения, ежегодные расходы о бюджете являются теми «кирпичиками», на основе которых выстраивается долгосрочное бюджетное планирование, а значит и долгосрочная экономическая политика. Необходимо отметить, что среднесрочного бюджетного планирования фактически не существовало до 2004 года.
Закон о бюджете должен соответствовать достижению не только краткосрочных целей и задач, но и среднесрочных и долгосрочных ориентиров экономической политики.
Задачей бюджета является обеспечение государством своих обязательств при минимизации изъятий в бюджет, осуществляемых из средств личных доходов граждан и результатов экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Бюджет является лишь одним из инструментов, которыми могут воспользоваться органы власти для решения отдельных задач. Хороший бюджет не тот, который обеспечивает максимальный объем бюджетных расходов, а тот, который в наибольшей степени способствует повышению уровня жизни (комфортности среды обитания) членов сообщества.
Целью реализации бюджета является не расходование средств как таковое, а решение поставленных перед государством задач. Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, независимо от того, исполняется государственный бюджет с дефицитом или профицитом. Повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего, связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. Можно выделить несколько основных направлений таких преобразований.
Первое направление включает в себя комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления. В этой связи требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, в особенности в социальной сфере. Итогом инвентаризации должна стать отмена нормативных актов, финансирование которых ложится бременем на бюджетную систему, не способствуя при этом устойчивому росту экономики и социальной сферы.
Второе направление предполагает внедрение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета. В рамках данного направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, нацеленным на решение социальных и экономических проблем. Для эффективного функционирования программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета необходимо источники и объемы финансирования программ закреплять на несколько лет (среднесрочное планирование).
Третьим направлением является совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо создать условия для честной конкуренции при проведении конкурсов.
Четвертым направлением является реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Смысл подобной реформы заключается в сокращении государственного сектора при одновременном повышении его эффективности. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор с постепенным сокращением бюджетной составляющей их финансирования. Социальные и иные программы, разработанные этими организациями, на конкурсной основе будут принимать участие в распределении бюджетных средств, а организации нести полную ответственность по своим обязательствам.
Пятым направлением реформирования бюджетного процесса является совершенствование отчетности. Государственные и муниципальные операции с бюджетными и внебюджетными средствами должна охватывать единая отчетность.
Шестым направлением является совершенствование механизмов казначейского исполнения бюджета и контроля за расходованием бюджетных средств и их распространение на уровень субъектов Федерации.
В системе управления общественными финансами контрольная функция наиболее значима в процессе формирования доходов бюджетов и в процессе использования бюджетных средств.
Контроль эффективности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности предполагает:
организацию и контроль за своевременностью исполнения доходных и расходных статей бюджетов и государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определение целесообразности расходов и использования государственной собственности;
оценку обоснованности доходных и расходных статей бюджетов.
Таким образом, эффективность исполнения бюджета является ведущим показателем качества расходования государственных средств. Количественно эффективность бюджетной политики измеряется отношением полученных результатов к сумме произведенных расходов.
Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности того или иного вида деятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с учетом затрат (трудовых, материальных и финансовых ресурсов). Это общепринятое содержание понятия эффективности.
Исходным пунктом разработки методологии эффективности ГФК является выявление критериев измерения эффективности управления финансами. И как раз основная проблема аудита эффективности государственных учреждений и органов государственной власти, затрудняющая проведение финансового анализа деятельности этих субъектов, - это отсутствие критериев, позволяющих оценивать эффективность расходования бюджетных средств. Из-за отсутствия четко определенной связи между выделенными объемами финансирования и достигнутыми результатами контролирующие органы просто не имеют возможности проверить, насколько разумно выделенные средства были использованы для получения необходимых обществу результатов. Для осуществления проверок эффективности бюджетных расходов требуется методическое обеспечение, касающееся вопросов составления программ проверок; определения видов оценок эффективного использования государственных средств; единых критериев, позволяющих оценивать эффективность расходования бюджетных средств; технологии взаимодействия с органами государственной власти; технологии подготовки и согласования заключительных документов.
Интересно высказывание: «мы управляем тем, что мы можем оценить. Если вы не можете оценить свою деятельность, то вы не сможете контролировать и управлять процессом, а также усовершенствовать его».2 Результаты деятельности органов власти и органов местного самоуправления в большинстве случаев отслеживаются в виде продуктов деятельности в количественном выражении. Продукт - это количество предоставленных услуг или материальных ценностей, число людей, получивших услугу. В качестве примера продукта деятельности можно привести количество построенных за определенное время больниц, детских садов, число пожилых одиноких людей, вовлеченных в систему социального обслуживания. Однако продукт не является показателем результативности деятельности органов власти.
Что такое результативность, продуктивность и эффективность? Результативность - польза или выгода, полученные от результатов деятельности, а показатели результативности демонстрируют изменения за определенный период и соответствие результата поставленным целям. Например, один из показателей результативности предоставления услуги в предстоящем году состоит в том, чтобы 70% потребителей услуги были ею удовлетворены (показатель предыдущего года – 60%). Изменение данного показателя характеризует результативность осуществленной деятельности.
В отличие от показателя результативности, показатели продуктивности и эффективности характеризуют затраты, которые требуются для получения продукта и результата.
Показатели продуктивности – это отношение продукта или результата к объему средств, который был потрачен на их получение, тогда как показатели эффективности демонстрируют, сколько затрат пошло на единицу произведенного продукта (услуг) и результата. В качестве примера приведем показатели эффективности для продукта и результата:
количество рабочего времени врача, затраченного на обслуживание одного пациента;
количество рабочего времени врача, затраченного на обслуживание одного пациента, чье состояние улучшилось по определенным параметрам.
Следует отметить, что результат в данном случае близок по смыслу к эффекту. Однако эффект не всегда связан с осуществляемой деятельностью, и его не всегда возможно отследить сразу после окончания работы. Тем не менее, когда это возможно, следует оценивать эффект от предоставления услуг и исполнения программ. Для показателей продуктивности и эффективности в дальнейшем будет использоваться термин «индикатор». Индикатор (лат. indicator - указатель) - устройство для символического отображения информации о процессах, происходящих в предмете управления, а также измеритель, позволяющий в определенной степени предвидеть, в каком направлении следует ожидать развития социально-экономических процессов.
Критерий эффективности бюджетных расходов в математическом виде можно выразить формулой:
где Е - показатель эффективности бюджетных расходов;
Рез - результаты, достигнутые при использовании бюджетных ресурсов;
Рб - расходы бюджета.
Следовательно, повышение эффективности бюджетных расходов может производиться двумя основными способами:
- путем снижения (экономии) расходов;
- путем увеличения количества (качества) результатов от использования запланированной суммы денежных средств.
В первом случае наиболее эффективным может быть признан такой вариант расходования бюджетных средств, при котором минимизируются затраты на достижение заранее определенного результата, т.е. должны соблюдаться следующие условия: Рез=const, Рбmin.
На этой модели строится, например, конкурсная система государственных закупок. Наиболее эффективным признается тот вариант, при котором необходимый объем товаров для государственных нужд закупается по наименьшей цене.
Однако сведение проблемы эффективности бюджетных расходов только к экономии бюджетных средств представляется автору весьма ограниченным. Второй вариант повышения эффективности бюджетных расходов должен быть основан на следующей модели: Резmax, Рб=const.
В этом случае эффективность означает достижение максимального результата при заданном (плановом) объеме бюджетных ресурсов. Например, наиболее эффективным может считаться финансирование такого метода лечения больных, который гарантирует не минимум расходов, а максимум вылеченных пациентов при плановом объеме финансирования. Второй вариант определения эффективности основан не на минимизации затрат, а на максимизации полезного эффекта. При втором подходе насколько эффективно выполняется бюджетом свое функциональное предназначение, настолько полно и качественно удовлетворяются коллективные потребности в общественных благах. Востребованность представленных подходов к повышению эффективности бюджетных расходов возрастает при переходе от модели «управления затратами» к модели «управления результатами» при планировании и исполнении бюджетов в расходной части.
Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), или программно-целевого бюджетирования (Result-based Management/Performance Budgeting), меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.
Планирование результатов подразумевает установление качественных и количественных целей и результатов, которые должны быть достигнуты по итогам реализации той или иной программы. При этом обязательным этапом бюджетирования является контроль за выполнением поставленных задач на основе качественных и количественных индикаторов, и дальнейшая корректировка будущих целей с учетом достигнутых результатов. Такой механизм позволит отсекать неэффективные (как с экономической, так и с социальной точки зрения) мероприятия и статьи расходования бюджетных средств.
Систему управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса можно представить следующим образом (рис. 1).
На рисунке видно, что система включает четыре фазы (стратегическое планирование, составление бюджета, исполнение бюджета, формирование и предоставление отчетности). На всех этапах задействованы показатели мониторинга (индикаторы), которые позволяют определить ожидаемые результаты (эффект), полученные результаты, а также результативность и эффективность осуществляемой деятельности. При стратегическом планировании деятельности разрабатываются показатели, позволяющие определить результаты (эффект), которые ожидаются через 3–5 лет, и другие показатели, которые непосредственно связаны с разработкой бюджета на очередной год.
Создание системы планирования и мониторинга социально - экономической результативности и эффективности бюджетных расходов на основе качественных и количественных индикаторов является одной из главных мер повышения эффективности бюджетных расходов. Данная система позволит:
обеспечивать финансированием те общественные блага и услуги, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей степени отвечают потребностям граждан (социальная эффективность);
отказываться от направления средств на расходы, осуществляемые без надлежащего социально-экономического обоснования;
осуществлять планирование на более длительную перспективу;
устанавливать ответственность органов власти за конечный результат (как в количественном выражении, так и в качественном);
реально оценивать финансовое положение и финансовые возможности бюджета;
повышать обоснованность принимаемых управленческих решений, в частности, по поводу оптимизации сети бюджетных учреждений.
Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, не зависимо от того, исполняется ли их государственный бюджет с дефицитом или профицитом.
Проблема повышения эффективности бюджетных расходов в настоящее время стоит в числе наиболее актуальных и в нашей стране. Требование эффективного расходования бюджетных средств закреплено в Бюджетном кодексе РФ (ст. 34 «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств»).
На необходимость оптимального расходования средств в условиях предельной ограниченности ресурсов указывалось еще в бюджетном послании Президента РФ на 2000 г3. О том, что эта задача не утратила своей актуальности, свидетельствуют бюджетные послания Президента РФ на 2003 и 2004 годы.
В бюджетном послании Президента на 2003 г.4 установка на использование программно-целевого метода при планировании и исполнении бюджетных расходов сформулирована шире – она не ограничивается только межведомственными программами, а нацелена на конкретных бюджетополучателей: «Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов - как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей».
Замена планирования расходов по видам расходов на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на ведомства - распорядителей кредитов. Такая задача также поставлена в бюджетном послании Президента, причем указаны сроки осуществления такого перехода: «В течение трех лет необходимо перейти к системе государственных заказов организациям на предоставление социальных услуг, в которой субвенции и субсидии будут выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики». В бюджетном послании Президента в качестве первоочередных задач бюджетной политики перечисляются и другие элементы программно-целевого бюджетирования - совершенствование среднесрочного планирования, реформирования государственной службы (включая переход на систему государственных заказов в отношении министерств и на систему контрактов для государственных служащих), создание предпосылок для перехода на систему учета расходов по начислению и др.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на 2004 год»5 снова поставлена задача повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов, на основе создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов. Посланием предусмотрено также, что на всех уровнях власти должны быть сформированы реестры расходных обязательств, предусмотренных ранее принятыми решениями органов власти, и организована работа по внесению изменений в эти акты в целях исключения нефинансируемых расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления («необеспеченных мандатов»). Также должна быть проведена работа по инвентаризации организаций государственного сектора экономики. Все они должны быть подвергнуты тщательному анализу с точки зрения соответствия их функций и задач государственным нуждам. Те из них, которые не удовлетворяют этим критериям, должны быть сняты с бюджетного финансирования и либо приватизированы, либо ликвидированы. Там, где это возможно, нужно переводить бюджетные потоки с производителей на потребителей бюджетных услуг.
В настоящее время постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 2496 (ред. от 23.12.2004) утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах. Многие положения Концепции уже реализуются на практике, в частности, проделана работа по инвентаризации обязательств федерального бюджета, оценке эффективности государственных расходов в важнейших областях государственной политики (здравоохранение, образование, дорожное хозяйство и др.), по созданию механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы. Очевидно, что полностью раскрыть потенциал мер бюджетирования как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое время - об этом свидетельствует и более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджетирования в странах США, Австралии, Канаде и Великобритании. В настоящее время в той или иной степени эти технологии применяются не только в странах с развитой рыночной экономикой, но и в развивающихся странах (Таиланд, Турция, Папуа Новая Гвинея), и в государствах с переходной экономикой (Болгария, Венгрия). Процессы бюджетных реформ в этих странах еще не закончены и однозначных результатов пока нет, однако накопленный ими опыт может быть полезен для России.