2.4. Административная юстиция в Германии

История формирования системы административной юстиции в Германии весьма интересна. Среди немецких земель, в которых стали появляться административные суды, осуществлявшие независимую административную судебную деятельность, можно назвать следующие: Бадей (1863 г.), Пруссия (1872—1875 гг.), Гессен (1874—1875 гг.), Вюртемберг (1876 г.) и Бавария (1878 г.). Правосудие в высшем административном суде Пруссии было прообразом современного контроля за управлением. Известность приобрели решение административного суда от 14 июня 1882 г. ("Кройцберг-решение"), направленное на преодоление сверхобъемного понимания деятельности государства, или "Вебер-решение" от 1893— 1896 гг., которое отменило полицейское распоряжение о запрещении представления одноименного спектакля Г. Гауптмана.

Дальнейшее развитие административной юстиции в Германии происходило отнюдь не без сложностей и переломов; даже в XX в. в этой сфере были сделаны шаги назад. В период национал-социализма административное судопроизводство получило свое дальнейшее развитие с институционной точки зрения, и в 1941 г. в сочетании с планами реформирования, взятыми еще из времен Веймарской Республики, — при роспуске Прусского Верховного административного суда, Административного суда в Вене и высших специальных судов — декретом Гитлера был создан Административный суд рейха. Вследствие выведения из судебной юрисдикции "политических" решений руководства Германии, создания специальных судов, а также возрастающего влияния национал-социалистического правового мышления административное судопроизводство как инструмент защиты субъективных прав граждан практически стало терять всякий смысл; влияние административных судов было сильно ослаблено и в других областях.

Декретом фюрера и имперского канцлера "Об упрощении управления" от 28 августа 1939 г. административно-судебное разбирательство было поставлено в зависимость от необходимости обеспечения тайны самим управлением (органами по рассмотрению жалоб), и окончательно решением Германского Рейхстага от 26 апреля 1942 г. административное судопроизводство, как и другие отрасли правосудия, было подчинено "фюреру и рейхсканцлеру как высшей судебной инстанции".

После 1945 г. административное судопроизводство было восстановлено и прежде всего в советской разделительной зоне. При этом уже в 1952 г. оно было полностью упразднено государственным руководством ГДР, хотя ст. 138 Конституции ГДР от 1949 г. предусматривала защиту граждан в административных судах. Судебный контроль за административной деятельностью не соответствовал принципу единства государственной власти.

Тогдашний Председатель Государственного Совета В. Ульбрихт на Бабель-сбергской конференции в 1958 г. сделал весьма многозначительный по своим последствиям вывод о том, что в социалистическом государстве едва ли стоит говорить о "специальном административном праве", которое возникло вместе с "бюрократической государственной машиной буржуазии". На месте сугубо формального производства, обеспечивающего защиту прав граждан независимыми административными судами, возникло производство, имеющее дело с обращениями граждан, в котором результат меньше всего зависел от общего правового масштаба урегулирования процессуальных вопросов и был обусловлен "потребностями" сложившейся общественной практики и социальной "пригодностью". Учрежденное производство по административным жалобам граждан характеризовалось отсутствием установленных законодательным путем формальных процедур. Заявление понималось не столько как средство правовой защиты, сколько как инструмент "демократического" участия в образовании социалистического общества.

Только в 70-х гг. в ГДР смягчилось отношение к административному праву, а позднее Законом "О подсудности и производстве судами проверки административных решений" от 14 декабря 1988 г. была предоставлена возможность обжалования в судах общей юрисдикции узко ограниченного круга административных решений в рамках несостязательного процесса (производства). Это означало, что орган управления, чье решение должно быть проверено, не являлся участником процесса; состязательность между государством (управлением) и гражданами не вписывалась в модель социалистического общества.

После заключения 18 мая 1990 г. государственного договора между ГДР и ФРГ, в соответствии со ст. 19 (абз. 4) Основного Закона ФРГ, устанавливались гарантии судебного обжалования административных актов, и вместе со вступлением в силу Договора об объединении 3 октября 1990 г. высокоразвитое федеральное административно-процессуальное право ФРГ большей частью распространилось на территорию бывшей ГДР. В части организации судебной системы какое-то время действовали переходные положения. Создание административного судопроизводства в новых пяти землях Германии составляло основную задачу формирования государственно-правовых отношений в бывшей ГДР.

В Германии понятие административной юстиции связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством социальной системы органов. Административное регулирование отношений осуществляется в форме издания актов как нормативного, так и индивидуального значения.

По законодательству Германии органы управления несут ответственность за акты (действия), совершаемые их должностными лицами, лишь тогда, когда последние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т. е. гражданско-правовом порядке.

Конституция Германии предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если они понесены в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника. Пункт 4 ст. 19 Конституции Германии предусматривает возможность обращения в судебные органы каждого, чьи интересы и права нарушены государственной властью. В этих случаях потерпевшие для защиты своих субъективных прав могут подавать исковые заявления в обычные суды.

По мнению юристов Германии, административное право традиционно выполняет социальную функцию первостепенного значения. Такое многозначительное утверждение имеет в виду необходимость критического подхода к расширению рамок научного подхода к изучению управления, прежде всего за счет методов, разработанных в последние десятилетия американской наукой управления, в которой теория административного права не играла главенствующей роли.

На основании Конституции Германии административная деятельность осуществляется на пяти ступенях. Органы федерации - первая ступень; вторая ступень - деятельности земельных административных органов; третья ступень - деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень - деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень - деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющие обще нормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права.

Германская система характеризуется наличием в системе судебных органов специальных административных судов, являющихся, как и прочие суды, независимыми и подчиняющихся только законам. Параграф 1 Положения об административном судопроизводстве, принятого в ФРГ в 1960 г. (с последними изменениями от 1996—1997 гг.), определяет, что административное судопроизводство осуществляется независимыми от административных органов судами. Указанным законодательным актом детально определена процедура подачи и рассмотрения административных исков. В отличие от французской системы, в которой, как уже было отмечено, важнейшим является осуществление судом объективного контроля (проверки) применяемой нормы, германская административная юстиция создана для обеспечения, в первую очередь, судебной защиты прав граждан.

Система административного судопроизводства Германии включает три инстанции: Административный суд земли (суд первой инстанции); Высший административный суд земли (апелляционная инстанция); Федеральный административный суд (кассационная инстанция). В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничителей:

1) обращение в административный суд возможно лишь в том ; случае, если жалоба лица была отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Таким образом, иск об оспаривании управленческого акта может быть подан в административный суд только после проверки этого акта в порядке предварительного административного производства;

2) для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам; финансовые суды;

3) споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства.

Заключение

Одним из институтов правового государства является административная юстиция , в основе которого лежит разрешение правовых споров и конфликтов, возникающих между гражданином и публичной властью. Взаимодействуя с гражданами, публичная администрация имеет возможность преднамеренно или непреднамеренно нарушать права и законные интересы отдельных лиц. Правовая охрана от умышленных, социально-опасных нарушений и злоупотреблений властью обеспечивается нормами уголовного права.

Необходимость административной юстиции как механизма правовой защиты проистекает из необходимости обеспечить законные интересы граждан во всех случаях неправомерного и бесконтрольного применения властных полномочий административными органами и их должностными лицами.

Опыт государств может быть применен в различных направлениях: формирование законодательства об административном судопроизводстве и разработка процессуальных правил разрешения публично-правовых дел; организация и построение наиболее рациональной системы органов, уполномоченных разрешать публично-правовые споры: административных судов, квазисудебных органов.

Главная задача административной юстиции - утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и легитимных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере общественного управления.

В юридической литературе, посвященной административной юстиции, распространено мнение, согласно которому данный институт явился как бы итоговым результатом исторического экспромта, т. е. появился во Франции на рубеже XVIII-XIX веков в период революции и Первой империи.

Институт административной юстиции сформировался во Франции и функционирует внутри исполнительной власти. Независимость административных судов здесь достигается их обособлением от органов, принимающих непосредственное участие в государственном управлении. Во Франции как и в Германии, существует правило об универсальной подведомственности; в административный трибунал (суд) подается любая претензия (жалоба), имеющая административный характер, без учета сферы общественных отношений, к которой она относится.

Характерной особенностью судоустройства в США считается отсутствие общенациональной, единой судебной системы; существуют организационно обособленные, параллельные судебные системы в любом из штатов и федеральная судебная система. В государствах, где отсутствуют административные суды, т.е. в Великобритания и в США, большое количество административных трибуналов. Их достоинства: гибкость, не формальность, скорость разрешения дел вследствие высокой квалификации и опыта их членов, относительная дешевизна. Недостаток: каждый административный трибунал принимает не все дела, а лишь только те, которые ему подведомственны. И еще одна особенность, отличающая административные трибуналы от административных судов - их подконтрольность общим судом. Административные суды Франции и Германии независимы от общих судов.

Правовая основа судебной защиты прав и свобод граждан, содержащаяся в современном российском законодательстве, характеризуется излишней усложненностью, противоречивостью и нестабильностью.

Непоследовательность и несогласованность в вопросе административной юстиции подтверждается тем, что на сегодняшний день в России не существует единой правовой отрасли, которая всесторонне регламентировала бы материальные и процессуальные вопросы административной юстиции. Между тем, все основные юридические предпосылки к введению этого важнейшего вида судебного контроля - налицо, причем не вызывает сомнения их соответствие высшему стандарту правового демократического режима.

По завершению своей работы, я в очередной раз убеждаюсь насколько российское законодательство, отстает от зарубежных стран. На мой взгляд, в России нужно ввести административные суды и принять как минимум «Административно-процессуальный кодекс РФ». Естественно, у нас существует КоАП, но он затрагивает лишь малую часть всей проблемы. А такая проблема как, обычный гражданин и публичная власть, в России существует очень давно и развивается всё сильней в настоящее время.