7. Антиконкурентные действия органов исполнительной власти и местного самоуправления, направленные на ограничение конкуренции

Деятельность государства должна быть направлена на совершенствова­ние рынка, а не на отмену или обход его.

Дж. Гэлбрэйт

План

1. Институциональные основы, предупреждающие антиконкурентные действия органов власти.

2. Результаты деятельности антимонопольных органов по пресечению антиконкуретных актов и действий органов власти.

3. Антимонопольный контроль за предоставлением государственной и му­ниципальной помощи.

7.1. Институциональные основы, предупреждающие антиконкурентные действия органов власти

Рыночные отношения предполагают уменьшение прямого вмешательства государства в деятельность предприятий. Госу­дарство как субъект рыночных отношений, с одной стороны, может поддерживать через систему соответствующих институ­тов экономически оправданное состояние конкурентной среды, а с другой — создавать определенные препятствия в виде адми­нистративных или политических барьеров для деятельности от­дельных субъектов рынка.

Необходимость осуществления государственной регулятив­ной функции в определенных сферах экономического развития общества неоспорима. Однако, определяя роль государства в ус­ловиях рыночной экономики, необходимо учитывать и важней­ший постулат рынка — способность его к саморегулированию. В России же исторически сложилась ситуация активного вме­шательства органов власти в хозяйственную деятельность субъ­ектов рынка. При этом органы исполнительной власти и местно­го самоуправления далеко не всегда могут найти адекватные рыночной экономике пути взаимоотношений с хозяйствующими субъектами. Чтобы уменьшить проблему, они принимают под­законные акты, касающиеся вопросов лицензирования, квотиро­вания, и тем самым усложняют порядок регистрации предпри­ятий, создают препятствия в отведении земельных участков, пре­доставлении в аренду производственных и служебных помеще­ний, продлении договоров и др. Исходя из этого целесообразно вырабатывать адекватные способы выстраивания взаимоотноше­ний между органами власти и хозяйствующими субъектами.

Полномочия органов власти, ставящие в зависимость от них действующие на рынке предприятия, и практика использования некоторыми хозяйствующими субъектами властного патронажа, запрещенного Конституцией РФ и антимонопольным законода­тельством, до настоящего времени не изжиты. Достаточно силь­ная потребность к административному регулированию хозяйст­венной деятельностью субъектов должна быть нейтрализована через систему сдержек и противовесов в виде законодательно закрепленных норм.

В Конституции РФ представлен ряд норм, обеспечивающих реализацию полномочий антимонопольных органов в сфере вы­полнения контрольных функций, связанных с развитием рыноч­ной конкуренции и ограничением монополистической деятель­ности в России [1].

Статья 8Конституции РФ гарантирует единство экономи­ческого пространства, свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу эко­номической деятельности.

Статья 34Конституции РФ не допускает экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросове­стную конкуренцию. Права и свободы в экономической сфере, равно как и все иные права и свободы человека и гражданина, являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодатель­ной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции РФ). Лю­бые акты и действия органов государственной власти, направ­ленные на ограничение прав и свобод граждан в экономической сфере, противоречат Конституции РФ (за исключением случаев, установленных частью 3 статьи 55 Конституции РФ).

Статья 71Конституции РФ относит к ведению РФ уста­новление правовых основ единого рынка, финансовое, валют­ное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные экономические служ­бы, включая федеральные банки. Без этих условий все принци­пы статьи 8 Конституции РФ носят не более чем декларативный характер.

Статья 74Конституции РФ не допускает установления на территории РФ таможенных границ, пошлин, сборов и каких- либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, предусматривая, что подобные ог­раничения могут вводиться только федеральным законом в оп­ределенных случаях. Тем самым Конституция налагает опреде­ленные ограничения на возможные действия органов государст­венной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуп­равления по установлению подобных ограничений.

Перечисленные нормы Конституции РФ прямо касаются дея­тельности государства по ограничению монополистической дея­тельности, осуществляемой органами исполнительной власти и местного самоуправления, с целью содействия развитию конку­ренции и являются базисом антимонопольного законодательства.

В соответствии с Положением о Федеральной антимоно­польной службе [9] в рамках рассматриваемого вопроса Феде­ральная антимонопольная служба:

• осуществляет контроль и надзор за соответствием анти­монопольному законодательству ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий органов власти как между собой, так и между ними и хозяйствующими субъектами;

• выдает предписания, обязательные для исполнения феде­ральными органами власти (их должностными лицами), в случа­ях, предусмотренных антимонопольным законодательством;

• осуществляет согласование проектов решений органов власти по вопросам предоставления льгот и преимуществ от­дельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйст­вующим субъектам;

— проводит в установленном порядке проверку соблюде­ния антимонопольного законодательства на товарных рынках хозяйствующими субъектами, органами власти, получает от них необходимые документы, информацию, объяснения в письмен­ной и устной формах.

Федеральным органам исполнительной власти, органам ис­полнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления в соответствии со статьей 15 закона «О защите конкуренции» [2] запрещается принимать акты и совершать действия, направлен­ные на ограничение конкуренции (рис. 16).

/ ч

Запрещаются ограничивающие конкуренцию акты и действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов и организаций, осуществляющих функции указанных органов власти, предполагающие:

Введение ограничений в отношении создания новых ХС в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производстве определенных видов товаров

Необоснованное препятствие осуществлению деятельности ХС в какой-либо сфере

Установление запретов или введение ограничений на свободное перемещение товаров в РФ, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров

Определение для ХС указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров

Установление для приобретателей товара ограничений выбора ХС, которые предоставляют такие товары

Рис. 16.Структура запрещенных актов и действий органов власти, направленных на ограничение конкуренции

Запреты на ограничивающие конкуренцию акты и действия органов власти и органов местного самоуправления распростране­ны на акты и действия государственных внебюджетных фондов.

В статье 15 закона также запрещается совмещение функций органов власти с функциями хозяйствующих субъектов, наделе­ние хозяйствующих субъектов функциями и правами органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ.

Запрещается наделение органов власти полномочиями, осу­ществление которых приводит или может привести к недопуще­нию, ограничению или устранению конкуренции.

Запрещаются и в установленном порядке признаются не­действительными полностью или частично достигнутые в лю­бой форме соглашения (согласованные действия) органа власти с другим органом власти, либо с хозяйствующим субъектом, в результате которых имеются или могут иметь место недопу­щение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление ин­тересов хозяйствующих субъектов, в том числе соглашения или согласованные действия, которые приводят или могут привести:

• к повышению, снижению или поддержанию цен (тари­фов), за исключением случаев, если заключение таких соглаше­ний допускается федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ;

• экономически, технологически и иным образом необос­нованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

• разделу рынка по территориальному принципу, по объе­му продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков);

• ограничению доступа на рынок и выхода с рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (статья 16 закона «О защите конкуренции»).

В законе расширен круг субъектов, на которых распростра­няется существующий в настоящее время в антимонопольном законодательстве запрет соглашений или согласованных дейст­вий органов исполнительной власти, органов местного само­управления и хозяйствующих субъектов, результатом которых является ограничение конкуренции. В перечень органов и орга­низаций, на которые распространяется указанный запрет, вклю­чен Центральный банк РФ и государственные внебюджетные фонды (за исключением случаев таких соглашений, установлен­ных федеральным законом).

Перечень возможных запрещаемых действий, приведенный в статьях 15 и 16 закона «О защите конкуренции», не носит ис­черпывающего характера, поскольку общая запретительная норма касается любых актов, действий и соглашений, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или благоприятствующие условия деятельности для отдельных из них, если они имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов или граждан. Перечень составов неправомерных действий содержит только наиболее типичные нарушения.

В положениях статей 15 и 16 этого закона не только опреде­ляются основания для деятельности антимонопольных органов, но и устанавливаются определенные правила деятельности ор­ганов исполнительной власти, которые обязаны соблюдать нор­мы антимонопольного законодательства и не допускать приня­тия актов, совершения действий и заключения соглашений, за­прещенных законом.

На основании выявленных фактов нарушений статей 15 и 16 закона антимонопольные органы вправе возбуждать и рассмат­ривать дела в отношении органов исполнительной власти и ме­стного самоуправления и их должностных лиц в соответствии с нормами закона.

По результатам рассмотрения дел антимонопольные органы могут давать органам власти предписания об отмене или изме­нении принятых ими неправомерных актов, о прекращении на­рушений, о расторжении или изменении соглашений. При этом данные предписания могут касаться как актов (соглашений) в целом, так и отдельных их положений, противоречащих анти­монопольному законодательству. К сожалению, нередко органы власти, в отношении которых выдано предписание об устране­нии допущенного нарушения, формально его исполняют, отме­няя акт, содержащий нарушения, и принимают одновременно новый с теми же нарушениями. В случае неисполнения предпи­сания нормативные акты органов власти могут быть отменены арбитражным судом как неправомерно принятые.

Особенностью закона «О защите конкуренции» является то, что законодатель отказался от требования обязательного пред­варительного согласования с антимонопольным органом проек­тов решений федеральных органов исполнительной власти, ор­ганов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций по вопросам о предоставлении льгот и преимуществ отдельному хозяйст­вующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам. Вместе с тем в этот закон введена глава 5, предполагающая го­сударственный антимонопольный контроль за предоставлением государственной помощи.

Одной из основных задач антимонопольных органов явля­ется обеспечение равного доступа хозяйствующих субъектов к производству и реализации товаров, особенно осуществляе­мых за счет средств бюджета и государственных внебюджетных фондов. В целях реализации федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муни­ципальных нужд» Федеральная антимонопольная служба явля­ется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для фе­деральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному обо­ронному заказу [8].

Важно отметить, что хотя ФАС России и даны права упол­номоченного органа по контролю за законом «О размещении заказов... для государственных и муниципальных нужд», кон­троль за недопустимостью осуществления антиконкурентных действий в рамках закона «О защите конкуренции» предусмот­рен при проведении всех видов торгов независимо от субъектов, принимающих в них участие.

Рис. 17.Антимонопольные требования к проведению торгов

Наряду с приведенными запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются органы власти, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для го­сударственных или муниципальных нужд, запрещается ограни­чение доступа к участию в торгах и ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функцио­нально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение и оказание которых являются предметом торгов.

Нарушение правил, установленных статьей 17 закона «О за­щите конкуренции», является основанием для признания судом соответствующих торгов и заключенных по результатам таких торгов сделок недействительными, в том числе по иску антимо­нопольного органа.

Перечень запрещенных действий при проведении торгов (статья 17 закона «О защите конкуренции») представлен на рис. 17.

Новацией данного закона является введение статьи 18, пре­дусматривающей особенности отбора финансовых организаций. Субъекты естественных монополий, органы власти, органы ме­стного самоуправления, государственные внебюджетные фонды

обязаны отбирать финансовые организации путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона для оказания сле­дующих финансовых услуг:

1. привлечение денежных средств юридических лиц во вклады;

2. открытие и ведение банковских счетов юридических лиц, осуществление расчетов по этим счетам;

3. предоставление кредита;

4. инкассация денежных средств, векселей, платежных и рас­четных документов и кассовое обслуживание юридических лиц;

5. выдача банковских гарантий;

6. услуги на рынке ценных бумаг;

7. услуги по договору лизинга;

8. страхование имущества;

9. личное страхование, в том числе медицинское страхование;

10. негосударственное пенсионное страхование;

11. страхование ответственности.

Контроль за проведением названных процедур должен осу­ществляться в строгом соответствии с положениями федераль­ного закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для го­сударственных и муниципальных нужд» [8].

Опираясь на зарубежный опыт регулирования участия госу­дарства в общих правилах функционирования рынка, впервые в закон введено «революционное» положение, предусматрива­ющее общий запрет на избирательное предоставление преиму­ществ хозяйствующим субъектам со стороны органов власти и местного самоуправления.

Одной из наиболее значимых новаций закона является оп­ределение понятия государственной помощи как особой разно­видности антиконкурентных действий органов власти.

Предметом рассмотрения антимонопольных органов могут быть не только действия, но и бездействие органов исполни­тельной власти, например, неисполнение определенных проце­дур в сроки, установленные правовыми актами.

Опасность нарушений, допускаемых федеральными органа­ми исполнительной власти, выражается в том, что посредством территориальных органов и подведомственных организаций ор­ганов власти федерального уровня указанные нарушения реали­зуются на всей территории страны или тиражируются. Особенно показательны в этом плане нарушения Министерства путей со­общения, в отношении которого в течение 3 последних лет было возбуждено 24 дела, а по 13 из них выданы предписания о пре­кращении нарушений [8].

Основная причина данного вида нарушений антимонополь­ного законодательства заключается в том, что нередко отсутст­вует нормативное регулирование конкретных сфер обществен­ных отношений даже на ведомственном уровне, что позволяет органам власти использовать существующие пробелы в законо­дательстве в своих интересах, нарушая требования конкурент­ного законодательства.

Ряд нарушений вызван также несбалансированностью кон­трольных (надзорных) функций, возложенных на органы власти. Нередки случаи пересечения или прямого дублирования полно­мочий, в которых федеральные органы исполнительной власти осуществляют надзор, что и приводит к увеличению админист­ративных барьеров для хозяйствующих субъектов [3].

В настоящее время продолжается практика создания орга­нами исполнительной власти подведомственных государствен­ных учреждений, которыми они, используя установленные за­конодательством правовые механизмы и обосновывая свои дей­ствия необходимостью «оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление», передают часть пуб­личных функций. На деле это означает создание дополнитель­ного источника финансирования своей деятельности.

При рассмотрении норм антимонопольного законодательст­ва сложной остается ситуация, когда при органах власти созда­ются структуры (центры), выполняющие на платной основе ра­боты или услуги, тесно связанные с осуществляемыми ими же функциями государственно-властного характера, либо совме­щающие деятельность по обслуживанию выполнения органами власти возложенных на них функций с проведением платных работ (услуг), нередко навязываемых контрагенту. Такая прак­тика наблюдалась в отношении действий со стороны центров стандартизации и метрологии, центров санитарно-эпидемиоло­гического надзора, ветеринарных и транспортных инспекций.

Значительное количество нарушений имеет место в практи­ке органов исполнительной власти субъектов Федерации и орга­нов местного самоуправления. Подавляющее большинство дел, возбуждаемых территориальными управлениями, касаются ак­тов и действий органов местного самоуправления. Многие из выявляемых нарушений связаны с препятствиями законной дея­тельности предприятий, составляющих городскую инфраструк­туру. В отраслевом разрезе преобладают факты нарушений на потребительском рынке товаров и услуг, в сфере перевозок пас­сажиров автотранспортом.

Так, например, Новосибирским территориальным управле­нием было возбуждено дело в отношении постановления мэрии г. Новосибирска «Об упорядочении торговли на территории Но­восибирска», запрещающее реализацию скоропортящейся про­дукции в киосках и павильонах, независимо от наличия холо­дильного оборудования, и разрешение продаж только в стацио­нарных торговых предприятиях. Первая инстанция арбитражного суда оставила предписание в силе и оно было исполнено.

Значительно возросший в последнее время объем законо­дательства, его усложнение и детализация провоцируют более сложные, нежели в 1990-е гг., составы нарушений антимонополь­ного законодательства органами власти. При этом стремительное развитие информационного обмена приводит к быстрому распро­странению однотипных нарушений по всей территории страны. Нередко между органами власти и антимонопольными органами не налажено сотрудничество. Часто причинами подобных нару­шений становится недостаточная осведомленность органов вла­сти о требованиях антимонопольного законодательства [4].

Для того чтобы квалифицировать действия органов испол­нительной власти как противоречащие антимонопольному зако­нодательству, исходя из содержания статей 15 и 16 закона «О за­щите конкуренции», требуется установить и доказать, что эти действия ведут к ограничению конкуренции либо ущемляют интересы хозяйствующих субъектов или граждан.

Таким образом, при рассмотрении дел о нарушении данных статей закона «О защите конкуренции» целесообразно прово­дить анализ состояния конкуренции на соответствующем товар­ном рынке и определять негативные последствия в связи с теми или иными действиями органов исполнительной власти. Вместе с тем нормы антимонопольного законодательства могут приме­няться и в случае отсутствия существенного ограничения кон­куренции вследствие таких действий, если доказано ущемление интересов предприятий или граждан.