new социология / 37 Выборы как политический институт виды, принципы, функции. Особенности избир системы России
..docИнститут выборов и принципы его функционирования
В течение почти 20 лет в России происходит процесс масштабной трансформации политической системы. Демократические преобразования, начавшиеся в конце 1980-х гг., были ориентированы на введение института подлинных выборов, формирование многопартийности, обеспечение прав и свобод граждан (права слова, печати, общественных объединений, собраний и др.), расширение политического участия масс, формирование механизма контроля со стороны общества за деятельностью органов власти.
Постсоветский период в России.
Нельзя с полной уверенностью утверждать о том, что Россия относится к демократии. Однако если исходить из минимального набора формальных признаков демократии, то в результате произошедших в последние годы изменений Россия может быть отнесена к демократическим государствам в самом общем, расширительном толковании этого феномена. Правда, этот минимум признаков позволяет говорить лишь о наличии институциональных основ демократии, а не демократии в истинном смысле этого слова. В число этих признаков входят и те, которые напрямую связаны с институтом выборов.
В 1990-е гг. в политологии утвердилось мнение, что поставторитарные преобразования представляют собой длительный и неоднозначный процесс. Поэтому в рамках демократического транзита можно выделить два основных этапа; 1) переход к демократии; 2) утверждение демократии, — каждый из которых обладает собственной спецификой. Особенность первого этапа — «перехода к демократии» — заключается в формировании институциональных основ демократической политической системы, среди которых центральное место принадлежит институту выборов.
Особую роль в рамках обозначенного этапа играют так называемые учредительные выборы, т.е. первый цикл свободных выборов, закрепляющих смену политического режима. Применительно к постсоветской России в качестве учредительных можно рассматривать парламентские выборы 1993 и 1995 гг. и президентские выборы 1996 г. Значение этих выборов для процессов российской трансформации противоречиво. С одной стороны, они привели к установлению определений системы политических институтов демократического xapaктера, кристаллизации основных параметров избирательной системы, формированию общих контуров партийной системы, расширению практики политического участия граждан. Но с другой стороны, правящая элита не рассматривала выборы как механизм передачи власти в случае своего поражения. Кроме того, для России весьма традиционным является такой порядок осуществления власти, при котором первостепенное значение отводится неформальным договоренностям между политическими субъектами. В силу этого проводимые выборы в целом лишь камуфлировали реальный процесс принятия политических решений.
И все же радикальная трансформация избирательной системы России первой половины 1990-х гг. создала основу для установления конвенциональных правил борьбы за власть, развития политической конкуренции, вовлечения широкого круга граждан в политическое взаимодействие, появления новых политических партий. Сложившаяся в итоге избирательная система стала важным инструментом обеспечения политической стабильности, определила, долгосрочную ориентацию на приверженность демократическим правилам игры.
Значение института выборов определяется не только тем, что процедура регулярной сменяемости носителей власти в результате всеобщих свободных конкурентных и справедливых выборов всегда сопровождает процесс демократизации политической системы, и не только тем, что этот институт выступает в качестве важнейшего атрибута эталонных демократий. Выборы являются одним из механизмов формирования разветвленной системы институтов политической власти. В данном контексте значение института выборов в политической жизни общества определяется тем, каков перечень органов власти и должностных лиц, подлежащих избранию. Так, в Дании выборными являются парламент, органы местного самоуправления и депутаты в Европарламент. Для Франции, имеющей давние демократические традиции, характерно весьма широкое использование принципа выборности различных уровней власти. В настоящее время здесь насчитывается шесть уровней выборных институтов: муниципальные, генеральные, региональные советы, обе палаты парламента, президент и депутаты в Европарламент.
Формируемые посредством выборов политические институты наделены значительными властными полномочиями:
• принятие законов;
• контроль за деятельностью органов исполнительной власти;
• принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением;
• установление налогов;
• формирование правительства;
• формирование судебных органов;
• руководство внешней политикой;
• решение вопросов обороны и безопасности;
• объявление чрезвычайного и военного положения;
• решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища;
• осуществление правосудия;
• решение вопросов местного значения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, строительства, землеустройства, торговли, здравоохранения, образования, охраны общественного порядка, социального обслуживания и др.
Конечно, в каждом государстве в зависимости от специфики форм правления и территориального устройства, особенностей механизма разделения властей и политических традиций объем этого перечня различен. Но в любом случae, за обладание властью, которая соотносима с той или иной позицией, разворачивается острая политическая борьба, а выборы становятся ареной этого противоборства. И чем весомее в политической стратификации властная позиция, тем более жестокое соперничество характеризует избирательную кампанию. Несмотря на то, что сама процедура выборов, права и обязанности ее участников достаточно подробно определяются действующим законодательством, это не исключает нарушений избирательных норм, использования некорректных избирательных технологий; возникновения спорных ситуаций, решение которых вызывает неоднозначную оценку.
Институт выборов.
Неизбежность представительной системы в современном обществе стала политической аксиомой. Важнейшим же механизмом ее реализации являются выборы. Данный факт не
означает, что выборы являются единственной процедурой формирования институтов политической власти, поскольку используется также и процедура назначения должностных лиц. Однако отсутствие института выборов или их декоративный характер не позволяют считать политическую систему демократической.
Выборы — это способ формирования системы представительной власти, осуществляемый посредством голосования.
В определении института выборов понятие представительной власти употребляется в широком смысле слова. Оно включает органы публичной власти и должностных лиц, которые посредством выборов получают право принимать властные решения от имени народа, являясь, таким образом, его представителями. В правоведении же представительная власть ассоциируется, прежде всего, с законодательными органами.
Все многообразие выборов может быть классифицировано по различным основаниям.
По уровню проведения выборов они разделяются на:
• национальные;
• региональные;
• муниципальные.
В России на национальном (федеральном) уровне избираются Государственная Дума и Президент; на региональном уровне — законодательные органы государственной власти субъектов Федерации; на муниципальном уровне — представительные органы и выборные должностные лица местного самоуправления.
По видам выборов выделяют очередные и внеочередные, всеобщие и частичные, первичные и повторные. В национальном избирательном законодательстве существуют собственные нюансы трактовки различных видов выборов. В избирательном законодательстве России закреплены следующие виды выборов:
• очередные — проводятся по истечении законодательно установленного срока полномочий выборных (законодательных и исполнительных) органов государственной и муниципальной
власти;
• досрочные — проводятся в случаях досрочного прекращения полномочий выборных органов государственной и муниципальной власти (например, в связи с роспуском парламента, отставкой, признанием судом недееспособным, отрешением от должности, утратой гражданства избранных лиц);
• дополнительные — проводятся при наличии вакантного депутатского мандата, т.е. мандата, замещенного при основных выборах, но освободившегося в результате того, что полномочия замещавшего его депутата прекращены;
• частичные — проводятся в порядке ротации части депутатов органов государственной и муниципальной власти. В России такой вид выборов возможен на региональном и местном уровнях, а в США, например, такая практика применяется на федеральном уровне: состав Сената обновляется на одну треть каждые два года;
• повторные — проводятся в случаях, если очередные, досрочные, дополнительные, частичные выборы признаны несостоявшимися или их результаты — недействительными.
Организация и проведение выборов.
Демократия немыслима без выборов, но одно лишь их наличие не способно сделать общество демократическим. Выборы могут использоваться политической элитой и при авторитарном или тоталитарном режимах для закрепления легитимности власти. Но в этом случае вся процедура выборов носит скорее ритуальный характер, нежели характер реальной конкуренции за власть. К тому же результаты таких выборов не оказывают влияния на распределение властных полномочий. Так, хотя в СССР и проводились выборы в Верховный Совет — парламент страны, однако реальная власть находилась в руках партийной элиты, на состав и политику которой, эти выборы не оказывали никакого влияния.
Чтобы быть «подлинными», выборы в части их организации и проведения должны соответствовать ряду основных принципов.
1. Принцип обязательности и периодичности выборов — означает, что выборы являются единственным в полной мере легитимным способом формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Предполагается, что деятельность выборных институтов власти должна быть регламентирована по времени и их воспроизводство осуществляется регулярно через процедуру выборов.
Временные интервалы, по истечении которых проводятся выборы, определяются сроком полномочий выборных институтов власти. Длительность этих сроков обусловлена тем, что, с одной стороны, они должны обеспечивать стабильность работы выборных институтов власти, а с другой стороны, — гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание властными полномочиями.
Срок полномочий парламентов обычно составляет четыре — пять лет. Однако, например, для палаты представителей Конгресса США этот срок — всего два года, один из самых коротких в мире. Такая непродолжительность срока полномочий в определенной степени нейтрализуется многократным переизбранием одних и тех же лиц. По данным исследований конца XX в., не более 15% депутатов завершают парламентскую карьеру после первого же срока избрания, и примерно столько же пребывают в стенах палаты более 20 лет.
Срок полномочий президентов составляет, как правило, также четыре — пять лет. Но в Финляндии и Венесуэле срок президентства — шесть лет, в Италии (правда, не следует забывать, что Италия — парламентская республика, и президент здесь не является реальным главой государства), Казахстане, Таджикистане — семь лет.
Из истории избирательных кампаний в России.
В 1988 г. Законом «О выборах народных депутатов СССР» было установлено новое положение, закрепившее возможность выдвижения неограниченного числа кандидатов. Следствием этого изменения в юридическом регулирований выборов стала реализация принципа альтернативности, обеспечившая избирателю возможность действительного выбора из нескольких кандидатур. Граждане становятся заметными участниками избирательного процесса, а не просто «машиной для голосования». В большинстве избирательных округов выборы 1989 г. были альтернативными, а в некоторых округах на депутатский мандат претендовали более 10 человек.
Кроме того, внесенное нормативное изменение сказалось и на положении единственной тогда партии — КПСС. Далеко не во всех округах победили кандидаты, выдвинутые от комитетов КПСС и близких к власти структур.
В выборах 1993 г. принял участие и провел список своих кандидатов в Государственную Думу блок «Явлинский — Болдырев — Лукин». Его формальными учредителями были Республиканская партия Российской Федерации (РПРФ), Социал-демократическая партия России (СДПР) и Российский христианско-демократический союз (РХДС). В течение 1994 г. из состава блока вышли все формально учреждавшие его партии. Но само «Яблоко» во главе с лидером Г. Явлинским осталось на политической сцене и трансформировалось в 1995 г. во всероссийское общественное объединение. Бывшие же учредители «Яблока» на выборах 1995 г. вступили в другие коалиции. В 1998 г. это объединение получило статус политического в связи с преобразованием в общероссийскую политическую общественную организацию. В конце 2001 г. в соответствии с требованиями нового партийного и избирательного законодательства объединение «Яблоко» было преобразовано в политическую партию под названием «Российская демократическая партия «Яблоко». Правда, дальнейшие электоральные перспективы теперь уже политической партии «Яблоко» туманны вследствие провала на парламентских выборах 2003 г. (она, как известно, не сумела провести в Думу своих кандидатов по партийному списку).
В соответствии с новой редакцией Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы...» (2005 г.) создание избирательных блоков на парламентских выборах не предусматривается.
В ходе президентских выборов 1996 г. Б. Ельцин получил в первом туре 35% голосов против 32% у Г. Зюганова и 54% против 40% — при повторном голосовании. Правда, многие эксперты оценивают эту избирательную кампанию как несправедливую, а ее результаты рассматривают не столько как голосование за Б. Ельцина, сколько — против Г. Зюганова. Но однозначно сказать, что итоги выборов были сфальсифицированы, нельзя.
Тем не менее, в любом случае, уже через два года после начала нового срока президентства Б. Ельцина требования его отставки и проведения досрочных выборов стали массовыми. В обществе росло недовольство действующей властью, а ключевым словом при описании российской политики стало «семья», которое обозначало не столько членов семьи Б. Ельцина, сколько все его окружение, символизируя коррупцию.