Reader / олейник

“Институциональные ловушки” постприватизационного периода в России

Одним из факторов, позволяющих говорить о социальной несправедливости постсоветской приватизации, стали закрытые и непрозрачные залоговые аукционы, на которых решалась судьба наиболее ценных активов. Причем в постсоветском контексте и эгалитарный (на этапе массовой приватизации), и крайне неравномерный (в ходе залоговых аукционов) варианты распределения прав собственности оказались одинаково проигрышными с экономической точки зрения. Впрочем, вопрос о социальной справедливости нельзя сводить к обсуждению степени равномерности распределения. В каждой из общественных сфер существуют свои специфические критерии справедливости, и следовательно, рынок и соответствующие ему критерии справедливости представляют собой лишь частный случай32.

Особенностью постсоветской институциональной среды, которая обычно упускается из виду, следует признать отсутствие четких границ между политикой, экономикой, наукой и другими общественными сферами. Поэтому не исключено, что критерии справедливости, значимые для одной сферы, применяются за ее пределами33. При оценке результатов приватизации, в частности, могут использоваться и традиционные, и политические, и собственно экономические критерии справедливости. И, конечно, с учетом такого множества критериев вероятность достижения консенсуса относительно справедливого распределения прав собственности не только в среде рядовых граждан, но и между различными группами предпринимателей чрезвычайно мала. Экономически неэффективная структура собственности оказывается еще и социально нелегитимной, что заставляет усомниться в возможности устойчивого социально-экономического развития, несмотря на экономический рост, наблюдаемый с начала 2000-х годов.

Принимая во внимание экономическую неэффективность и социальную нелегитимность сложившейся на начало 2000-х годов структуры прав собственности, закономерно встает вопрос о возможном пересмотре итогов приватизации и их корректировке с помощью более активного вмешательства государства. О такой возможности, в частности, пишет Дж. Стиглиц34. Однако и здесь тезис об “институциональной ловушке” приобретает завершенную форму: при сохранении неизменными существующих институциональных ограничений вмешательство представителей постсоветского государства в процесс перераспределения собственности приведет к еще более неудовлетворительным в экономическом и социальном плане последствиям. Иначе говоря, неизбежные по ряду экономических и социальных причин попытки “передела” собственности административными средствами не решат возникших проблем, а только усугубят их. Доказательство данного утверждения потребует формулировки нескольких дополнительных аргументов.

Во-первых, даже максимально благожелательно относясь в теоретическом плане к реальному государству (то есть предполагая ориен-

32Boltanski L., Thevenot L. De la justification. Les economies de la grandeur. Paris, Gallimard, 1991.

33Олейник А. Роль государства в установлении прав собственности (к вопросу

îтеореме Коуза). — МЭиМО, 2003, ¹ 7, с. 54–55.

34Stiglitz J. Globalization and Its Discontents. New York, W. W. Norton, 2002.

11

А. Олейник

тацию его представителей на максимизацию общественного благосостояния), попытки пересмотра итогов приватизации натолкнутся на ограничения, связанные с асимметрией информации. Непрозрачность и запутанность структуры собственности — только немногие российские компании сделали достоянием гласности имена своих владельцев и точный размер принадлежащих им пакетов акций — затрудняют принятие аутсайдерами любых решений касательно оптимизации структуры собственности. Стимулы же к приданию структуре собственности свойств непрозрачности и запутанности не в последнюю очередь объясняются навязанным характером властных отношений, ибо такая стратегия позволяет в числе прочего минимизировать налоговые отчисления реальных собственников.

Во-вторых, трансакционные издержки продолжают оставаться на высоком уровне, следовательно, маловероятна эффективная корректировка возможных ошибок при административном перераспределении собственности через механизм свободного обмена. Фактически решение о принудительном перераспределении собственности превратится в прецедент для аналогичных действий и в будущем. Сказанное тем более важно, что никаких препятствий для подобного вмешательства государства в перераспределение собственности нет. “Централизованные системы с трудом подвержены самоограничению. Например, если центральная власть имеет возможность вмешаться, она вряд ли будет связывать себя обязательствами не вмешиваться”35.

Попробуем уточнить, почему не удастся избежать ошибок при административном перераспределении собственности, то есть перейдем к третьему аргументу. Отсутствие четких границ между общественными сферами исключает нахождение единственного критерия справедливости новой структуры прав собственности. Критерии, к которым будут обращаться представители государства, в данном институциональном контексте неизбежно являются частным случаем, и всегда найдутся недовольные — те, кто расценит их как ошибочные. В идеале при достижении высокой степени автономии рынка по отношению к другим общественным сферам справедливой и легитимной можно считать такую собственность, которая получена исключительно через рыночные механизмы свободного обмена, без использования административного ресурса. Причем крайне неравномерное распределение собственности нежелательно даже с учетом подобным образом сформулированного рыночного критерия: оно дает неравную власть участникам трансакций, препятствуя тем самым осуществлению свободного обмена36.

Особое беспокойство вызывает отсутствие в постсоветском обществе границ между политической сферой и рынком как один из аспектов недостаточно дифференцированной институциональной организации общественной жизни. В результате возникает феномен влас- ти-собственности. “Речь идет о нерасчлененном единстве властных и собственнических функций: политическое лидерство дает неотъемлемое право распоряжаться собственностью, а собственность органичес-

35Stiglitz J. Whither Socialism?, p. 164.

36Walzer M. La justice dans les institutions. — Esprit, 1992, vol. 180, No 3–4, p. 114.

12

“Институциональные ловушки” постприватизационного периода в России

ки подразумевает наличие политического авторитета”37. Власть-соб- ственность уменьшает вероятность использования при распределении или перераспределении собственности имманентных рынку критериев, способных обеспечить достижение экономической эффективности. Структура собственности в таких условиях обеспечивает воспроизводство навязанных властных отношений, а не устойчивое в долгосрочном периоде социально-экономическое развитие.

Наконец, попытки перераспределения собственности связаны с еще одной опасностью. Исправление ошибок либо должно носить всеобщий характер и касаться любого экономического субъекта, либо оно рискует превратиться в избирательный метод борьбы с теми, кто по тем или иным причинам оказался неугоден представителям власти. Во втором случае результатом волевого перераспределения собственности будет отнюдь не оптимизация ее структуры, а использование отдельных экономических субъектов в качестве “козлов отпущения”, назна- ченных ответственными за противоречивые результаты приватизации 1990-х годов. Советская и постсоветская история богата подобными примерами избирательного “назначения” ответственных за те или иные неблагоприятные результаты экономических решений, принимаемых представителями власти38. А обеспечить неизбирательный характер правосудия без изменения модели властных отношений, лежащей в основе постсоветского государства, на наш взгляд, невозможно39.

Итак, “институциональная ловушка” постприватизационного развития российской экономики описывается следующим образом. С одной стороны, существуют объективные тенденции к административному перераспределению прав собственности, продиктованные экономической неэффективностью и социальной нелегитимностью их структуры, сложившейся на начало 2000-х годов. С другой стороны, попытки волевого перераспределения прав собственности при сохранении без изменения существующих формальных и неформальных институтов не только не решат проблемы, но и приведут к их обострению40. Известная фраза “казнить нельзя миловать” звучала бы в итоге как “перераспределять собственность нельзя сохранять status quo”.

В поисках выхода из институциональных ловушек

Возможен ли выход из тупика? Конечно, более востребованной была бы заведомо оптимистическая позиция. Ведь “распространение упаднических настроений… опасно уже потому, что они могут стать

37Нуреев Р. Социальные субъекты современной России: история и современность. — Мир России. Социология. Этнология, 2001, т. 10, ¹ 3, с. 8–9.

38Зиновьев А. Коммунизм как реальность. М.: Центрполиграф, 1994, с. 260; Олейник А. Тюремная субкультура в России: от повседневной жизни до государственной власти. М.: Инфра-М, 2001, с. 252–258.

39Олейник А. Роль государства в установлении прав собственности (к вопросу

îтеореме Коуза), с. 60–61.

40См. также Олейник А. Казнить — нельзя — миловать. — Неприкосновенный запас. Дебаты о политике и культуре, 2003,т. 31 ¹ 5, с. 44–46.

13

А. Олейник

самореализующимися (self-fulfilling)”41. Оптимизм тоже имеет потенциал самореализации: если всем экономическим субъектам присущи оптимистические ожидания, то это облегчает превращение оптимисти- ческих сценариев в действительность. Однако более взвешенным представляется подход, согласно которому требуется показать все возможные варианты развития ситуации, как оптимистические, так и пессимистические. Выбор в пользу оптимизма должен быть продиктован не столько аффектами, сколько сознательными действиями по созданию соответствующих предпосылок.

Один из вариантов выхода из “институциональных ловушек”, связанных с последствиями приватизации, возможен на локальном уровне. Речь идет о перераспределении прав собственности не на открытом рынке и не в результате решений чиновников, а внутри бизнес-групп, или вертикально интегрированных компаний. Трансакционные издержки при реконфигурации пучка прав собственности внутри границ бизнес-групп существенно ниже, чем на открытом рынке, а сами эти права защищены лучше ввиду возможности обращения при возникновении конфликтов не в суд, а к выполняющим квазисудейские функции представителям высшего менеджмента. Вообще фирма представляет собой судебную систему в миниатюре42. Кроме того, интеграционные процессы облегчают внутренний трансферт капитала, также осуществляемый с меньшими издержками, чем на финансовом рынке. Внутренний “рынок капитала” означает, что финансовые “потоки из различных источников концентрируются и направляются [менеджментом] по наиболее выгодным вариантам их использования”43.

При локальном сценарии перераспределения прав собственности влияние формальных и неформальных ограничений на макроуровне становится менее значимым. Однако это происходит за счет укрепления элементов сетевого капитализма44. Концентрация трансакций внутри сетей, в свою очередь, снижает стимулы к изменению институциональной среды на макроуровне. А ее неизменность по мере роста и укрепления бизнес-групп превращается в серьезный фактор, сдерживающий социально-экономическое развитие.

Альтернативой поиску выхода на локальном уровне представляются попытки воздействовать на институциональные ограничения на макроуровне. Здесь необходим прежде всего отход от модели навязанных властных отношений. Подчеркнем, навязанные властные отношения выступают в качестве серьезного ограничения как на макро-, так и на микроуровне45. Так, процедуры внутрифирменного управле-

41Kornai J. Struggle and Hope. Essays on Stabilization and Reform in a Postsocialist Economy, p. 79

42Williamson O. Comparative Economic Organization: The Analysis of Discrete Structural Alternatives. — Administrative Science Quarterly, 1991, vol. 36, p. 274.

43Williamson O. The Modern Corporation: Origins, Evolution, Attributes. — Journal of Economic Literature, 1981, vol. 19, No 4, p. 1558.

44Олейник А. Модель сетевого капитализма.

45Идея властных отношений, пронизывающих снизу доверху всю социальную организацию общества, особенно ярко выражена в работах М. Фуко (Foucault M. Surveiller et punir. Naissance de la prison; Foucault M. Histoire de la sexualite, vol. 1, La volonte de savoir).

14

“Институциональные ловушки” постприватизационного периода в России

ния хотя и не напрямую, но взаимосвязаны с институтами, обеспечи- вающими участие граждан в принятии политических и экономических решений. Например, наличие согласованных властных отношений46 внутри фирмы является необходимым, хотя и недостаточным условием успешного функционирования демократических институтов на макроуровне (которые тоже представляют собой разновидность согласованных властных отношений). “Обычный индивид должен иметь опыт демократического самоуправления в своей повседневной жизни, если от него ожидается осознанное участие в демократическом управлении гражданским обществом”47.

Акцент на изменении модели властных отношений предполагает приоритет политических изменений как предпосылки целого ряда других институциональных реформ. “В значительной степени политическая, а не экономическая сфера предопределяет параметры последующего развития”48. Конкретизируя этот тезис, Я. Корнаи выстраивает такую последовательность реформ для постсоветских стран: трансформация политической структуры, институциональные изменения, приведение в соответствие совокупного спроса и совокупного предложения. Нужно ли говорить, что в России и других постсоветских странах эта последовательность не только не была соблюдена, но и демократические реформы свелись исключительно к формальным аспектам, не затрагивающим неформальные основы властных институтов49?

Каким образом изменение модели властных отношений может содействовать выходу из “институциональной ловушки”? Во-первых, именно государство является агентом, который способен обеспечить четкую дифференциацию сфер общественной жизни и верховенство внутри каждой из них особых, свойственных только ей принципов справедливости50. В результате перераспределение прав собственности, в том числе и административными методами, оценивается в соответствии с экономическими критериями, а политические, традиционные и другие цели отходят на второй план. “Вторая” теорема Коуза, в которой учитываются ненулевые трансакционные издержки, в уточ- ненной формулировке звучала бы следующим образом. При ненулевых трансакционных издержках первоначальное распределение прав собственности значимо, и в решениях относительно такого распределения необходимо ориентироваться на специфически рыночные критерии, стремясь к достижению распределения прав собственности, которое обеспечивалось бы на автономно функционирующем рынке. В практическом плане это означает, например, нелегитимность любой собственности, полученной с использованием административ-

46Олейник А. Конституция российского рынка: согласие на основе пессимизма?,

ñ.37–38.

47Putterman L. The Firm as Association versus the Firm as Commodity. Efficiency, Rights and Ownership. — Economics and Philosophy, 1988, vol. 4, No 2, p. 244–266, 260.

48Kornai J. Struggle and Hope. Essays on Stabilization and Reform in a Postsocialist Economy, p. 210.

49Олейник А. Роль государства в установлении прав собственности (к вопросу о теореме Коуза), с. 60–61.

50Òàì æå, ñ. 54–55.

15

А. Олейник

ных (коррупция) или традиционных (членство в клане или другой традиционной сети) ресурсов.

Во-вторых, отказ от модели навязанных властных отношений создаст механизм ответственности представителей государства и их обратной связи с рядовыми гражданами, что потребует учета институциональных ограничений, значимых в повседневной жизни, даже если последние и носят неформальный характер. По аналогии с “заземленной теорией” (grounded theory), которая строится методом индукции из совокупности эмпирических фактов51, “заземленная политика” означает ориентацию на цели, важные прежде всего для рядовых экономических и социальных субъектов, при учете широкого спектра институциональных ограничений. Стремление к достижению некоего абстрактного идеала уступает место обязательствам обладающих властью лиц по решению конкретных проблем, в том числе порожденных приватизацией 1990-х годов.

Наконец, в методологическом плане помещение в центр анализа властных отношений как ключевого институционального ограниче- ния реформ52 представляется одним из наиболее привлекательных вариантов придания “альтернативному и эклектическому” подходу внутренне согласованного и непротиворечивого характера. К сожалению, именно отсутствие внутренней согласованности и сохранение ряда противоречий остаются одним из главных направлений критики работ, отражающих попытки учесть максимально широкий круг институциональных ограничений53. Конечно, использование теории трансакционных издержек, производной от неоклассической парадигмы, для анализа одних проблем, а теории корпоративного контроля Э. Берли и Дж. Минза, близкой к “старому” институционализму, — других, соответствует духу постмодернизма, когда право метатеорий на существование ставится под сомнение и делается выбор в пользу локального и контекстуального знания. Но с учетом зависимости многих других институциональных ограничений от модели властных отношений появляется возможность найти общий “стержень” альтернативного и неортодоксального институционального анализа.

В заключение хотелось бы задаться вопросом о возможности ис- черпывающего учета всех институциональных ограничений в том слу- чае, если представители власти будут иметь к этому стимулы, то есть при распространении модели согласованных властных отношений. Вероятнее всего, ответ будет отрицательным даже в этой идеальной ситуации. “Легко контролировать и планировать несложную ситуа-

51“Заземленная теория” подробно обсуждается в числе других ключевых элементов методологии “старого” институционализма в (Yefimov V. Economie institutionnelle des transformations agraires en Russie. Paris, l’Harmattan, 2003, p. 14–30).

52Подчеркнем, что административная реформа, подходы к которой активно обсуждаются в России в первой половине 2000-х годов, представляет собой лишь один из аспектов более широкой реформы властных отношений. Административная реформа означает оптимизацию работы государственного аппарата в рамках существующей модели властных отношений. Поэтому такая реформа необходима, но недостаточна для выхода из институциональных ловушек.

53См., например: Ramine M.-N. Revue du livre “La crise des economies socialistes” de W. Andreff. — Revue d’etudes comparatives Est–Ouest, 1994, vol. 25, No. 2, p. 175–179.

16

“Институциональные ловушки” постприватизационного периода в России

цию, когда один человек или небольшой орган в состоянии учесть все существующие факторы. Но если таких факторов становится настолько много, что их невозможно ни учесть, ни интегрировать в единой картине, тогда единственным выходом становится децентрализация”54. Поэтому гарантии против попадания в “институциональные ловушки” даже при наличии идеального правительства отсутствуют. Задача институциональной науки заключается в том, чтобы указать на максимально широкий круг формальных и неформальных ограничений. И ее выполнение усложняется по мере того, как осознаются наиболее очевидные ограничения. То же самое верно и в отношении действий представителей государства: у них должна присутствовать мотивация к практическому учету ограничений в процессе разработки и реализации экономической политики. Перспективность институционального подхода — как раз в сложности и потенциальной бесконечности этой одновременно и теоретической, и практической задачи.

54 Хайек Ф. Дорога к рабству. М.: Экономика, 1992, с. 43.

17