ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Финансовый контроль. Органы финансового контроля

Представляется, что наиболее важными структурными подразделениями Федераль- ной службы являются Информационно-технологическое управление, Управление по проти- водействию финансированию терроризма и Управлениефинансовых расследований.

Информационно-технологическое управление осуществляет создание единой инфор-

мационной системы в сфере противодействия легализации доходов, полученных пре- ступным путем, и финансированию терроризма; формирование и ведение федеральной базы данных в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; сбор и обработка информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом в соответствии с законодательством Рос- сийской Федерации о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Управление занимается организацией формиро- вания информационных ресурсов, относящихся к компетенции Федеральной службы по финансовому мониторингу; обеспечением приема, обработки, хранения и передачи данных, разграничением доступа пользователям Федеральной службы по финансовому мониторингу к соответствующим информационным ресурсам; осуществлением инфор- мационно-справочной работы по информационным ресурсам Федеральной службы по финансовому мониторингу; обеспечением автоматизированного учета результатов слу- жебной деятельности подразделений Федеральной службы по финансовому мониторин- гу; проведением работ по созданию, эксплуатации и развитию информационно- аналитической системы Федеральной службы по финансовому мониторингу на основе компьютерных технологий; организацией профессиональной подготовки и переподго- товки сотрудников подразделений Федеральной службы по финансовому мониторингу в области информационно-технологической работы.

Деятельность Управления по противодействию финансированию терроризма представ-

ляет собой аккумуляцию и анализ информации о формах и методах, используемых для оказания финансовой и иной поддержки террористическим организациям, и материалов о физических и юридических лицах, в отношении которых имеются сведения об их при- частности к террористической деятельности; организация работы по составлению и ве- дению перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской (террористической) деятельности, и доведению его до организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом; разработка и совершенствование алгоритмов отбора информации об операциях с денеж- ными средствами и иным имуществом, осуществляемого кредитными и иными финансо- выми организациями в порядке процедур обязательного и внутреннего контроля, в це- лях своевременного выявления признаков их возможного использования для оказания материальной и иной поддержки экстремизму (терроризму); организация и осуществле- ние анализа и проработки поступающей от кредитных и иных финансовых организаций информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом в целях выявления возможной их причастности к финансированию экстремизма (терро- ризма); направление в правоохранительные органы информации и материалов об опе- рациях (сделках) с денежными средствами и иным имуществом с выявленными призна- ками использования их в целях финансирования экстремизма (терроризма), для их даль- нейшей проверки в соответствии с предоставленной им компетенцией; взаимодействие с зарубежными организациями и федеральными органами исполнительной власти Рос- сийской Федерации по вопросам противодействия финансированию терроризма.

Управление финансовых расследований занимается анализом информации, посту-

пающей от кредитных и некредитных организаций, информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с

81

Финансовое право Российской Федерации

законодательством Российской Федерации; проведение проверочных мероприятий и финансовых расследований с целью выявления признаков, свидетельствующих об их свя- зи с легализацией доходов, полученных преступным путем.

Кроме того, управление осуществляет финансовые расследования по вопросам, свя- занным с конкретнымифактами легализации доходов, полученных преступным путем.

Кроме того, в Федеральной службе по финансовому мониторингу функциониру- ют: Административное управление; Управление надзорной деятельности; Управление международных связей; Управление правового обеспечения; Финансово-хозяйственное управление. В федеральных округах России действуют межрегиональные управления Федеральной службы по финансовому мониторингу.

Федеральное казначейство

Федеральное казначейство в соответствии с положением о нем, утвержденном По- становлением Правительства от 1 декабря 2004 года, представляет собой федеральный орган исполнительной власти (федеральную службу). Федеральное казначейство осуще- ствляет следующие важные функции:

•доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств фе- дерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обяза- тельств и объемы финансирования;

•ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

•открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законода- тельством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

•открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и по- лучателей средств федерального бюджета;

•ведет сводные реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

•ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, ли- митов бюджетных обязательств и их изменений;

•составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации опе- ративную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

•получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федераль- ного бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, госу- дарственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, не- обходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консо- лидированного бюджета Российской Федерации;

•осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законо- дательством Российской Федерации;

•осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

•осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;

•осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюд- жетов бюджетной системы Российской Федерации;

•обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Россий- ской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

82

Финансовый контроль. Органы финансового контроля

•осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и по- лучателями средств федерального бюджета;

•осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств.

Всоставе казначейства действуют 11 управлений. Очевидно, что важнейшим из них является Операционное управление, в ведении которого находятся: операции по ли- цевым счетам главных распорядителей средств бюджета; бюджетные ассигнования, ли- миты бюджетных обязательств и объемов, а также зарубежные платежи и операции.

Управление бюджетного учета и отчетности осуществляет анализ и методическое объединение в сфере своей компетенции. Кроме того, действуют Управление финансо- вого прогнозирования и управления единым казначейским счетом: Управление совер- шенствования функциональной деятельности; Управление внутреннего контроля; Ад- министрирование, Финансовое управление режима секретности и безопасности инфор- мации, Управление ведомственных программ, Юридическое управление.

Центральный банк Российской Федерации в качестве органа государственного управления обладает функцией надзора за банковской деятельностью. Банк, в пределах предоставленных ему полномочий, независим в своей деятельности, никакие органы го- сударственной власти не имеют права вмешиваться в осуществление им установленных законом функций. Банк имеет статус юридического лица и свободно вступает в граждан- ско-правовые отношения как с государством, так и с коммерческими банками. Для осу- ществления надзора за банковской деятельностью ЦБ РФ проводит проверки коммерче- ских банков и кредитных организаций. В случае выявления фактов нарушения банками законодательства ЦБ РФ имеет право применить принудительные административные меры. Подробнее функции Банка России, в том числе и контрольные, рассмотрены в со- ответствующем разделе данного пособия.

83

Финансовое право Российской Федерации

Практические задания

1.Счетная палата, осуществляя контрольно-аналитические мероприятия относи- тельно государственных расходов, выявила злоупотребления в одном из федеральных внебюджетных фондов. Было установлено, что средства фонда расходовались не по на- значению и необоснованно. Руководству фонда, однако, удалось повлиять на высших должностных лиц, и один из руководителей Правительства (заместитель председателя Правительства) дал устное распоряжение прекратить проверку Счетной палаты.

А. Имеет ли такое распоряжение юридическую силу? Законно ли оно? Может ли оно иметь фактический результат?

Б. Какому органу власти будут представлены результаты контрольно-аналитических мероприятий Счетной палаты?

2.Налоговая инспекция выявила многочисленные нарушения в финансовой отчет- ности предприятия. В ходе проверки стало известно, что собственники фирмы система- тически получали крупные суммы по безналичным расчетам за якобы выполненные ра- боты. В действительности работы не выполнялись и целью деятельности фирмы было обналичивание денег. Таким образом реальный доход утаивался от налогообложения.

А. Каковы действия налоговой инспекции?

Б. Какой вид ответственности предусматривает описанная выше противозаконная деятельность?

3.В ходе внеплановой проверки деятельности коммерческого банка N сотрудниками Центрального банка России выявлено нарушение обязательных нормативов, выразив- шееся в превышении максимального размера кредитов, предоставленных банком своим акционерам.

А. Может ли Центральный банк РФ самостоятельно применить принудительные ад- министративные меры к нарушителям или должен обратиться в правоохрани- тельные органы?

Б. Какие меры воздействия могут быть применены по факту подобного нарушения?

Контрольные вопросы

1.В чем заключается сущность финансового контроля?

2.В какой форме Государственная Дума осуществляет непосредственный финансовый контроль?

3.Дайте определение компетенции Счетной палаты, в соответствии с законом «О Счет- ной палате РФ».

4.Назовите санкции, которые может применить Счетная палата в случае неоднократ- ного неисполнения ее предписаний.

5.Определите организационную структуру и функции Федеральной службы по фи- нансовому мониторингу.

6.Определите юридический статус Федерального казначейства.

7.Какими функциями в контрольной сфере обладает Центральный банк РФ?

8.Каков правовой статус и функции Национального банковского совета?

9.Определите основную цель аудиторских проверок.

10.Охарактеризуй понятие «независимость аудиторской деятельности» в соответствии с действующим законодательством.

84

Финансовый контроль. Органы финансового контроля

Тест

1.Что является объектом финансовых правоотношений?

а) наличные деньги; б) денежные обязательства; в) безналичные деньги;

г) все вышеназванные компоненты.

2.Негосударственные предприятия, деятельность которых подлежит финансовому контролю:

а) коммерческие негосударственные предприятия; б) некоммерческие негосударственные организации;

в) коммерческие, и некоммерческие негосударственные организации.

3.На какой стадии бюджетного процесса осуществляется его парламентский кон- троль?

а) на стадии разработки; б) на стадии рассмотрения; в) на стадии утверждения; г) ответы б) и в).

4.Кто формирует состав Счетной палаты?

а) Президент Российской Федерации; б) Правительство РФ; в) Государственная Дума;

г) совместно обе палаты Федерального Собрания.

5.Как осуществляет финансовый контроль Правительство РФ?

а) самостоятельно; б) делегируя контрольные полномочия компетентным органам;

в) сочетая эти два метода.

6.В составе какого ведомства функционирует Федеральная служба по финансовому мониторингу?

а) Министерства внутренних дел; б) Министерства финансов;

в) Министерства по налогам и сборам.

7.Каков правовой статус Федерального казначейства?

а) одно из структурных подразделений Министерства финансов; б) одна из федеральных служб, функционирующих в рамках Министерства фи-

нансов РФ; в) одна из структур Министерства по налогам и сборам РФ.

8.Имеет ли Центральный банк России полномочия применять принудительные адми- нистративные меры в отношении коммерческих банков?

а) нет; б) имеет, по специальному решению Правительства;

в) имеет, по своему усмотрению, в предусмотренных законом случаях.

85

Финансовое право Российской Федерации

9.Имеют ли аудиторские фирмы право заниматься какой-либо другой предпринима- тельской деятельностью?

а) имеют, обладая особой формой лицензии; б) не имеют права;

в) имеют такое право по собственному усмотрению.

10.Осуществляется ли аудиторская проверка Центрального банка?

а) осуществляется по специальному решению Правительства; б) не осуществляется, т.к. это орган государственного управления; в) осуществляется в обязательном порядке ежегодно.

86

Финансовый контроль. Органы финансового контроля

ТЕМА 3.

Принципы бюджетного устройства и бюджетный процесс

Изучив данную тему, студент должен:

Знать: определение понятия «бюджет», иметь представление о со- держании конкретных разделов БК РФ, знать основные стадии бюджетного процесса.

Уметь: анализировать нормы БК РФ и их реальное применение на практике в современных российских условиях.

Приобрести навыки: анализа конкретных процедур бюджетно- го процесса, сопоставления сроков их выполнения с нормами за- конодательства.

При изучении темы акцентировать внимание на следующих понятиях:

принципы бюджетного устройства РФ; инструменты взаимодейст- вия бюджетов различных уровней; юридические гарантии прав кредиторов по государственному долгу РФ.

87

Финансовое право Российской Федерации

Краткое содержание

1.Определение понятия «бюджет» (формулировка данного определения в российском законода- тельстве).

2.Структура бюджетного законодательства РФ (конструкция, содержание и значение Бюджетно- го кодекса (БК) РФ).

3.Принципы бюджетной системы РФ (их юридическое содержание и правовое обеспечение).

4.Понятия закрепленных доходов и регулирующих доходов, иные инструменты взаимодействия вышестоящих и нижестоящих бюджетов.

5.Стадии бюджетного процесса.

Цель изучения: усвоение принципов бюджетного устройства РФ, структуры бюджета РФ и основных стадий бюджетного процесса.

§ 1. ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТНОГО ПРАВА

Бюджет – важнейшее установление финансовой системы, совокупность отношений, возникающих в процессе аккумуляции, распределения и использования государственного централизованного денежного фонда, предназначающегося для финансирования реализа- ции наиболее важных функций государства.

Этимологически термин «бюджет» восходит к старонормандскому слову bougette, означавшему кожаный мешок. В таком мешке в английский парламент вносились акты, связанные с государственной росписью доходов и расходов1.

В качестве экономической категории бюджет был определен, в частности, в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»2. Закон устанавливал, что бюджет есть «форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций государственной власти». В этом качестве бюджет как право- вая категория представляет собой основной финансовый план государства, где опреде- лены его доходы и расходы. В то же время бюджет в материальном смысле – общегосу- дарственный фонд денежных средств, которые по мере поступления используются в со- ответствии с расходными статьями. Таким образом, реально действующий бюджет находится постоянно в динамическом работающем состоянии: государственные доходы поступают и незамедлительно обращаются в государственные расходы.

Бюджетное право составляют правовые нормы, устанавливающие: структуру бюджетной системы; процессуальный порядок подготовки, рассмотрения, принятия бюджета органами государственной власти; перечень доходов и расходов бюджета; поря- док их распределения между различными видами (уровнями) бюджета. К бюджетному праву относятся финансово-правовые нормы, регулирующие формирование и использо- вание государственных внебюджетных фондов, создаваемых для финансового обеспече- ния конкретных социальных программ общего характера.

Бюджетное законодательство РФ образуют Бюджетный кодекс Российской Фе- дерации, принятый в 1998 году и вступивший в силу 1 января 2000 года, и совокупность ежегодно вступающих в силу и действующих на протяжении бюджетного года законов о Федеральном бюджете и законов о бюджетах субъектов Российской Федерации.

Весьма существенные изменения претерпело бюджетное законодательство в связи с принятием Государственной Думой в апреле 2007 года Федерального закона «О внесе- нии изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования

1См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 170.

2См.: Ведомости Съезда Народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №46. Ст. 1543. (Ведомости СНД и ВС).

Принципы бюджетного устройства и бюджетный процесс

бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Рос- сийской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Так, в соответствии со статьей 2 данного закона «Бюджетное законодательство Российской Фе- дерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федера- ции о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Феде- рации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муници- пальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о ме- стных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образова- ний, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Федеральные законы, Законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотрен- ные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу».

В целом, закон внес множество существенных новых позиций в Бюджетный кодекс. До принятия Бюджетного кодекса действовали: закон РСФСР «Об основах бюд- жетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10 октября 1991 г.; закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти респуб- лик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.; Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Феде-

рации» от 15 августа 1996 г.

Кроме того, бюджетные правоотношения регулируются нормативными актами высших органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов и орга- нами местного самоуправления. Реализация бюджетных прав осуществляется соответст- вующими органами власти.

Особое значение имеет статья 6 Бюджетного кодекса, трактующая понятия и тер- мины, применяемые в данном законодательном акте. Серьезное изменение данная статья претерпела в связи с принятием уже указанного ФЗ «О внесении изменений в Бюджет- ный кодекс…».

Самостоятельный интерес представляют статьи Кодекса, определяющие компе- тенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений. Каждая из них точно устанавливает круг вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Феде- рации и органов местного самоуправления. Возможно, это будет способствовать четкой организации бюджетных правоотношений и обеспечит права их субъектов1.

Самостоятельную часть Бюджетного кодекса представляет собой комплекс норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации2. Закон содержит перечень конкретных мер принуждения, которые могут быть примене- ны к нарушителям. Среди них означены: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановле- ние операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пе- ни; иные меры, предусмотренные законом. Точно установлены основания применения данных мер и порядок их реализации.

1См.: Ведомости Съезда Народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. Ст. 7– 9.

2См.: СЗ-РФ. №31. Ст.ст. 281–306, ст. 3823.

89

Финансовое право Российской Федерации

§ 2. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РФ

Бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы и принципы ее построения. Согласно действующему российскому законодательству, бюд- жеты разделены на две самостоятельные категории: местные и государственные. В основе этой дифференциации две различные формы собственности – муниципальная и госу- дарственная1.

Бюджетная система всегда определяется государственным и административно- территориальным делением. В Бюджетном кодексе Российской Федерации установлено, что структура бюджетной системы имеет три уровня. Государственные бюджеты, в соот- ветствии с федеративным устройством России, установленным Конституцией, форми- руются на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Местные бюджеты – на уровне районов, городов, районов в городах, других административно- территориальных образований2. Соответственно ст. 10 Бюджетного кодекса определяет три уровня бюджетной системы, или три элемента структуры бюджетной системы.

Первый уровень представляет собой Федеральный бюджет и бюджеты государст- венных внебюджетных фондов.

Второй уровень образуют бюджеты субъектов Российской Федерации. Из 88 таких бюджетов функционируют 21 республиканский, 8 краевых, 50 областных бюджетов, в том числе 1 бюджет автономной области, 9 окружных бюджетов, 2 городских – Москвы и Санкт-Петербурга.

Третий уровень образуют около 13 тысяч местных бюджетов3.

Важным представляется определение в вышеназванном акте правовой формы бюджетов. Такой формой для Федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов являются федеральные законы, для бюджетов второго уровня – законы субъектов Российской Федерации, для местных бюджетов – правовые акты представительных орга- нов местного самоуправления; кроме того, предусмотрено, что для бюджетов третьего уровня возможна правовая форма, определяемая в порядке, установленном уставами му- ниципальных образований.

Принципы бюджетного устройства РФ

Все принципы бюджетной системы выражены в виде соответствующих норм бюд- жетного права, закрепленных конкретными статьями главы пятой Бюджетного кодекса РФ.

1.Единство бюджетной системы. В основе единства бюджетной системы лежит еди- ная правовая база. Кроме того, данный принцип обеспечивается использованием единых бюджетных классификаций, единством бюджетной документации, единством денежной системы, единством налоговой политики и взаимодействием бюджетов всехуровней.

2.Полнота и реальность бюджетов. Данный принцип сводится к тому, что в каж- дом бюджете, в каждой статье адекватно учитываются все затраты и поступления.

3.Самостоятельность бюджетов. Самостоятельность бюджетов разных уровней обеспечивается тем, что их принимают соответствующие представительные органы власти, а исполнение осуществляется соответствующими же органами исполнительной власти.

В основе самостоятельности бюджетов лежит наличие собственных источников доходов. Определяющую роль при этом играют закрепленные доходы, т.е. доходы, на по- стоянной или долговременной основе поступающие в конкретный бюджет. Они должны

1См.: ГК РФ. Ст.ст. 214, 215.

2Ведомости СНД и ВС. 1993. №18. Ст. 635.

3Селюков А.Д. Бюджетное право // Юриспруденция. – 2003. – №4. – С. 244.