Вопрос 3. Образование

Конституцией РФ гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

В социально-экономическом развитии общества образование играет важную роль. В конечном счете оно обеспечивает повышение производительности общественного труда, интеллектуального, духовного потенциала страны. Только высококвалифицированные профессионалы способны придать развитию инновационное направление.

Образование обеспечивает качество «человеческого капитала» и является крупной инвестиционной отраслью. Расходы на образование имеют долгосрочное назначение, они дадут отдачу не раньше чем через 10 лет.

Уровень образования определяет способность государства к адаптации в условиях меняющихся обстоятельств.

Потребность в образовании сопровождает людей практически всю жизнь. Заказ на образование исходит и от общества в целом. Оно же создает сеть образовательных учреждений, ориентированных на запросы самых разных профессиональных, социальных, возрастных групп населения.

Как отрасль система образования включает в себя:

• совокупность образовательных программ и стандартов по уровням и направлениям;

• сеть образовательных учреждений, которые их реализуют;

• органы управления образованием.

Основой государственной политики в области образования является Федеральная программа развития образования. Она дополняется региональными программами, которые учитывают социально-экономические, национально-культурные, демографические и другие особенности регионов.

Правительство РФ утверждает положения об основных типах и видах образовательных учреждений государственные образовательные стандарты среднего и высшего профессионального образования, которые служат для оценки квалификации независимо от формы обучения и включают федеральные и национально-региональные компоненты

Основные виды образовательных учреждений:

• дошкольные;

• общеобразовательные, включающие в себя три ступени — начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

• начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования;

• дополнительного образования детей;

• специальные (коррекционные) для обучающихся с отклонениями в развитии;

• для детей — сирот и оставшихся без попечения родителей (законных представителей);

• другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

В целом за годы реформ конституционные права граждан на получение образования сохранились, включая среднее и высшее профессиональное образование на конкурсной основе, сохранилась сеть государственных и муниципальных образовательных учреждений, контингент учащихся, учительский и профессорско-преподавательский состав, создана сеть негосударственных образовательных учреждений. Современная Россия — страна практически всеобщей грамотности, а 60% взрослого населения имеют профессиональное образование (табл. 5.3).

Таблица 5.3. Уровень образования населения Российской Федерации (на 1000 человек в возрасте от 15 лет), 2003 г.

Количество образовательных учреждений существенно изменилось лишь по дошкольному воспитанию и высшему образованию правда, в разные стороны. Общая сеть образовательных учреждений составляет 162,6 тыс., из них государственные составляют около 4%, муниципальные — 90, негосударственные — 6% (табл. 5.4).

Таблица 5.4. Динамика количества образовательных учреждений в Российской Федерации.

Источник: Российский статистический ежегодник. 2005.

К образованию имеет отношение около 100 ведомств (включая издателей учебной литературы). Вопросы образования, воспитания находятся в совместном ведении Федерального Центра и субъектов РФ. Министерство образования и науки РФ берет на себя вопросы стратегического значения, прежде всего в сфере высшего образования.

Полномочия в области образования можно разделить на четыре группы.

1. Обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

2. Предоставление начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ).

3. Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

4. Организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Прежде обеспечение получения общего образования было расходным обязательством всех трех уровней бюджетов. К вопросам местного значения относились организация, содержание и развитие учреждений образования в муниципальной собственности или ведении местного самоуправления (дошкольного, основного общего и профессионального образования). Теперь 1- и 2-я группа полномочий обеспечиваются региональными бюджетами, а 3- и 4-я — местными. К полномочиям муниципальных районов и городских округов в области образования относятся:

• организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

• организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного воспитания;

• создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

• обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

• учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования.

Полномочия по дошкольному воспитанию, общему среднему образованию, финансовому обеспечению образовательного процесса, оплате труда в начальном и общем среднем образовании могут делегироваться регионом муниципальным районам и городским округам с передачей субвенций. В ведение регионов также переданы федеральные и ведомственные учреждения среднего образования.

В соответствии с изменением полномочий по общему образованию меняются формы и источники финансирования.

Например, в Московской области финансируются: из областного бюджета

• оплата труда учителей;

• приобретение книг и методической литературы, наглядных пособий, технических средств обучения;

• оплата поставок по планам снабжения;

• образовательные учреждения для детей-сирот, детей без попечения родителей; из местных бюджетов:

• содержание и организация работы учреждений общего образования (капитальный и текущий ремонт, приобретение технологического оборудования, предоставление коммунальных услуг, питание школьников, прочие учебные расходы)

Образовательным учреждениям предоставлено право распоряжения бюджетными средствами и средствами из других источников. Они могут получить статус юридического лица и самостоятельно осуществлять хозяйственные операции. В большинстве школ расходы осуществляются через централизованные бухгалтерии местных органов власти по утверждаемым сметам. Учреждения профессионального образования в большей мере воспользовались предоставленной самостоятельностью.

Реакцией на новые тенденции в развитии государства стало предпринимательство в образовании. Формируется рынок образовательных услуг, которым пользуется не только население, но и государство. Число негосударственных учебных заведений растет, что усиливает конкуренцию среди образовательных учреждений.

Законом «Об образовании» предусмотрена необходимость разработки федеральных и региональных нормативов для планирования образования в качестве минимально допустимых уровней при разработке территориальных бюджетов.

Федеральный норматив законодательно закрепляется нормативно-правовым актом как минимально допустимый, а бюджетные ассигнования на образование, рассчитанные по этому нормативу, приобретают характер целевых бюджетных средств и в случае недостатка собственных финансовых ресурсов передаются регионам из федерального бюджета в виде трансфертов или субвенций. При расчете расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по социально значимым отраслям Минфин РФ нормирует затраты с помощью трансфертов. Нормативы применяются также для планирования материальной базы образования и текущего финансирования образовательных учреждений.

Потребность муниципальных образований в объектах образования определяется на основе методики, одобренной распоряжением Правительства РФ № 1683-р от 19 октября 1999 г. Она служит базой разработки региональных методик.

Начальная стадия образовательного процесса — дошкольное воспитание. Потребность в дошкольных учреждениях определяется по формуле

П = Ч - М + В,

где Ч — прогнозируемый контингент детей;

М — число мест в дошкольных учреждениях на начало периода; В — ожидаемое выбытие мест в периоде.

Федеральный норматив обеспеченности местами в дошкольных образовательных учреждениях составляет 60 мест на 100 детей в возрасте от 0 до 6 лет, а для сельской местности — 40 мест на 100 детей в возрасте от 0 до 6 лет

Школьное образование подразделяется на начальное (1—4 классы), неполное среднее (5—8), среднее (9—11). Контингент учащихся первых классов определяется по статистическим данным о численности детей, достигших к 1 сентября шести лет. Численность учащихся в следующих классах можно определить методом передвижек: численность учеников каждого класса есть сумма переходящего контингента (из предыдущего класса с учетом выбытия) и нового приема.

Федеральный норматив обеспеченности местами в общеобразовательных учреждениях составляет для городской местности 85, сельской — 40 мест на 100 детей в возрасте от 7 до 17 лет включительно при условии, что на вторую смену приходится 10% учащихся.

Система начального профессионального образования выполняет функции эффективной обратной связи между образовательными учреждениями и рынком труда. В последние годы упадок начального профессионального образования обострил проблему дефицита рабочих профессий. Наиболее востребованными рабочими профессиями на рынке труда стали профессии строителя, станочника, столяра-плотника, сварщика стали, электромонтера, водителя, слесаря-сантехника, швеи, кондитера.

Социологическими опросами выявлено, что 75% учащихся, обучающихся в учреждениях начального профессионального образования, являются выходцами из бедных семей, и только 10% из них продолжают дальнейшее образование.

В среднем и высшем профессиональном образовании отправным показателем служит численность принятых. При его определении учитывается численность отсеянных за годы обучения Численность выпущенных специалистов равна разности численности принятых и отсеянных. Потребность в специалистах определяется нормативно-факторным методом.

Общая потребность в педагогах, воспитателях определяется умножением норматива обслуживания на прогнозируемый контингент. Потребность (П) в учителях определяется по формуле

Расходы на финансирование образовательных учреждений определяются на основе разработки нормативов бюджетной обеспеченности. Утверждение региональных и местных нормативов финансирования образования входит в компетенцию законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, поскольку вопрос непосредственно касается распределения и перераспределения бюджетных средств. Нормативы отражают расходы на текущее содержание образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося (воспитанника) в год по типам и видам образовательных учреждений.

Расчет нормативов основывается на принципах:

• использования соотношений между фондом оплаты труда без начислений на заработную плату и фондом материального обеспечения, т.е. суммой всех остальных текущих расходов, связанных с функционированием конкретного образовательного учреждения или прочего учреждения образования;

• включения в расчет нормативов на содержание образовательных учреждений всех расходов, влияющих на стоимость обучения (содержания) одного обучающегося (воспитанника) в рамках реализации государственных образовательных программ, за исключением расходов на приобретение оборудования и капитальный ремонт;

• включения в расчет нормативов на содержание прочих учреждений образования всех расходов, влияющих на стоимость обслуживания ими одного учреждения (образовательного учреждения, прочего учреждения образования), за исключением расходов на приобретение оборудования и капитальный ремонт.

В расчет нормативов включаются расходы на заработную плату, исчисленные на основе тарифных ставок (окладов), введенных в соответствии с законодательством для работников организаций бюджетной сферы, с учетом доплат и надбавок, установленных законодательством Российской Федерации (доплаты и надбавки, установленные законодательством области, не учитываются).

При расчете фонда оплаты исходят из базисного учебного плана, число предусмотренных в нем часов и нормативов нагрузки на преподавателя (полная ставка — 18 ч в неделю), тарифной сетки оплаты работников, нормативов наполняемости классов. Норма расходов на приобретение оборудования и капитальный ремонт устанавливается в процентном отношении к сумме текущих затрат по каждому типу и виду образовательных учреждений. Норматив на одного человека корректируется с помощью коэффициентов; для отдельных образовательных учреждений он может отличаться в 2,0 — 2,5 раза.

Для общеобразовательных школ (гимназий, лицеев) норматив определяется исходя из условия, что в указанных учреждениях обучение проводится в первую смену.

Норматив на содержание одного обучающегося в общеобразовательных школах по городу и норматив на содержание одного обучающегося в общеобразовательных школах в сельской местности не применяются при определении расходов по малокомплектным школам.

Поправочный коэффициент на увеличение расходов учреждений, расположенных в сельской местности, устанавливается в размере 1,20. Расходы учреждений образования, расположенных в сельской местности, в расчете на одного обучающегося определяются умножением норматива бюджетной обеспеченности на поправочный коэффициент.

Расходы на содержание общеобразовательных школ (гимназий, лицеев) при наличии контингента обучающихся во вторую смену, рассчитываются по следующей формуле:

Для расчета нормативов используются индексы-дефляторы, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Исходя из функционального назначения выделяются прочие учреждения образования, среди них:

• методические кабинеты — общеобразовательные школы (в том числе гимназии, лицеи, начальная школа — детский сад), специальные (коррекционные) общеобразовательные школы, дошкольные образовательные учреждения;

• логопедические пункты — общеобразовательные школы (в том числе гимназии, лицеи, начальная школа — детский сад), специальные (коррекционные) общеобразовательные школы;

• фильмотеки — общеобразовательные школы (в том числе гимназии, лицеи, начальная школа — детский сад) и школы-интернаты;

• межшкольные учебные комбинаты — средние (полные) общеобразовательные школы (в том числе гимназии, лицеи);

• хозяйственно-эксплуатационные конторы — образовательные учреждения города (района);

• централизованные бухгалтерии — учреждения (образовательные учреждения, прочие учреждения образования), имеющие договор о бухгалтерском обслуживании централизованной бухгалтерией.

Нормативы в сфере образования можно классифицировать по следующим основным группам.

1. Нормативы дошкольных образовательных учреждений:

• на содержание одного ребенка в учреждениях дошкольного образования в городах, в сельской местности.

2. Нормативы общеобразовательных учреждений:

• на содержание одного обучающегося в общеобразовательной школе по городу, в сельской местности;

• на содержание одного обучающегося в гимназии;

• на содержание одного обучающегося в лицее.

3. Нормативы образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста:

• на содержание одного обучающегося в начальной школе —детском саду.

4. Нормативы общеобразовательных школ-интернатов:

• на содержание одного воспитанника общеобразовательной школы-интерната.

5. Нормативы оздоровительных образовательных учреждений санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении:

• на содержание одного обучающегося в оздоровительном образовательном учреждении санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении.

6. Нормативы специальных учебно-воспитательных учреждений для детей и подростков с девиантным поведением:

• на содержание одного воспитанника специальной общеобразовательной школы.

7. Нормативы специальных (коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии:

• на содержание одного обучающегося в специальной (коррекционной) общеобразовательной школе;

• на содержание одного воспитанника в специальной (коррекционной) общеобразовательной школе-интернате.

8. Нормативы вечерних (сменных) общеобразовательных учреждений:

• на содержание одного обучающегося в вечерней (сменной)

общеобразовательной школе.

9. Нормативы образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей:

• на содержание одного воспитанника детского дома;

• на содержание одного воспитанника детского дома-школы и школы-интерната для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

10. Нормативы учреждений дополнительного образования детей:

• на содержание одного обучающегося в детско-юношеской спортивной школе;

• на содержание одного обучающегося в специализированной детско-юношеской школе олимпийского резерва;

• на содержание одного обучающегося в центре дополнительного образования;

• на содержание одного обучающегося в доме детского творчества;

• на содержание одного обучающегося в музыкальной школе;

• на содержание одного обучающегося в школе искусств.

11. Нормативы учреждений начального профессионального образования:

• на содержание одного обучающегося в профессиональном училище;

• на содержание одного обучающегося в профессиональном лицее;

• на содержание одного обучающегося в специальном учреждении начального профессионального образования (учреждения Министерства юстиции РФ).

12. Нормативы учреждений среднего профессионального образования:

• на содержание одного обучающегося в педагогическом училище;

• на содержание одного обучающегося в колледже;

• на содержание одного обучающегося в медицинском училище;

• на содержание одного обучающегося в музыкальном училище.

13. Нормативы учреждений высшего профессионального образования:

• на содержание одного обучающегося в учреждении высшего профессионального образования.

14. Нормативы учреждений дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов):

• на содержание одного обучающегося в учреждениях дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов.

15. Нормативы прочих учреждений образования:

• расходы логопедического пункта на обслуживание одного учреждения образования;

• расходы методического кабинета на обслуживание одного учреждения образования;

• расходы фильмотеки на обслуживание одного учреждения образования;

• расходы централизованной бухгалтерии на обслуживание одного учреждения образования;

• расходы межшкольного учебного комбината на обслуживание одного учреждения образования;

• расходы хозяйственно-эксплуатационной конторы на обслуживание одного учреждения образования.

Устанавливаются также нормативы расходов на приобретение учебников, учебно-наглядных пособий, мягкого инвентаря, медикаменты, питания, хозяйственные нужды.

Коммунальные платежи принимаются по статьям с поправочными коэффициентами для выравнивания в зависимости от условий деятельности образовательных учреждений.

По данным Центра образовательной политики ГУ ВШЭ в 2002 г. затраты на образование финансировались из следующих источников, млрд руб. (табл. 5.5).

Таким образом, если в финансировании среднего образования доля бюджетных средств остается подавляющей, то в финансировании высшего образования она снизилась до 30%.

Доля региональных консолидированных бюджетов образования составляет:

• в валовом региональном продукте по РФ — 2,8%;

• в расходах регионального консолидированного бюджета — 17,5%.

Уровень финансирования зависит от финансового состояния региона, «доноры» расходуют больше в расчете на обучающегося. Сельский ученик обходится в 2—2,5 раза дороже городского.

Субвенции (5) местному самоуправлению на выполнение государственных полномочий по образованию определяются с акцентом на подушевое финансирование (в расчете на ученика с учетом системы расселения) по формуле

Нормативы установлены Минфином РФ, Минобрнауки РФ. Если в конкретном регионе фактически расходы меньше, это дает право рассчитывать на дополнительное финансирование из регионального бюджета. Но в других регионах расходы уже выше и вряд ли можно их сокращать для того, чтобы уложиться в федеральный норматив.

Средства, передаваемые в нижестоящий бюджет на содержание сферы образования, расходуются из него самостоятельно исходя из приоритетов и конкретных особенностей местной системы образования.

На протяжении ряда лет государственное финансирование образования сокращалось, его и сейчас явно недостаточно для реализации конституционного права на получение образования.

Ответственность государства за финансирование образования ослабла, финансовые потоки утратили прозрачность.

Ограничение государством бюджетных средств, которые могут быть направлены на финансирование образования, частично компенсируется готовностью значительной части населения оплачивать качественное образование. Но государство не контролирует платные образовательные услуги, они по большей части находятся в частных руках, что отсекает малообеспеченное население от качественного образования.

Наблюдается существенная разница в объемах внебюджетного финансирования, указываемого в отчетности, и фактических затратах родителей, согласно опросам. Реальная сумма родительских платежей составляет 20—30% объемов бюджетного финансирования, доходя в выпускных (десятом и одиннадцатом) классах до 50%. Не меньшие суммы тратятся родителями на образование и помимо школы.

Прямая зависимость размеров финансовых вложений родителей в образование и уровня жизни не прослеживается. Необходимы специальные механизмы стимулирования привлечения внебюджетных средств и повышения эффективности их использования.

Значительные расходы на образование, не связанные со школой, указывают не только на растущий интерес родителей к качеству и содержанию образования их детей, но и на то, что школа не удовлетворяет запросы, не соответствует реальному платежеспособному спросу населения.

28