вопрос — о выполнении плана поставок хлеба на фронт и в северные губернии страны, о необходимости наведения в стране государственного порядка.
Временное правительство: реформа
власти и управления
Функции центрального органа государственной власти и управления со 2 марта по 25 октября 1917 г. выполняли четыре состава Временного правительства и промежуточный орган Директория. В первый состав правительства (со 2 марта по 5 мая) входили 12 министров, во второй (с 6 мая по 2 июля) — 15, в третий (с 24 июля по 30 августа) — тоже 15, с 30 августа по 25 сентября страной управляла Директория из 5 человек и, наконец, 25 сентября к исполнению обязанностей приступил последний состав Временного правительства из 17 министров. Во всех составах участвовали 38 человек, принадлежавших к 10 различным партиям (31 из них имел высшее образование, 12 — ученые степени и звания). Потенциально все министры были готовы к выполнению своих обязанностей.
С мая 1917 г. все составы правительства были коалиционными, т.е. включали представителей как буржуазных, так и социалистических партий, а также беспартийных. В правительстве доминировали кадеты, но их удельный вес от февраля к октябрю 1917 г. менялся: занимаемые ими первостепенные посты премьер-министра, министра иностранных дел, финансов, земледелия сменились к концу такими, как ведомство просвещения, государственного контроля, исповеданий, призрения. Зато представители «революционной демократии» получили более ответственные портфели: председателя Совета министров, министров внутренних дел, земледелия.
Пребывание в правительстве почти всех министров было кратковременным. 60% из них (23 человека) исполняли свои обязанности от одного до двух месяцев1. За такой срок пребывания в правительстве большинство министров успевало лишь опубликовать основную декларацию о намерениях, провести некоторые служебные перемещения и попытаться решить неотложные текущие дела. Никакой серьезной перспективной работы выполнять они не могли.
В первые недели революции в стране под руководством партии конституционных демократов было все же начато проведение административно-управленческой реформы. Временное правительство обрело на местах социальную поддержку в лице губернских и уездных комиссаров и общественных исполнительных комитетов, ставших всенародной опорой правительства Г.Е. Львова. На местах правительство имело кадры управленцев, прошедших школу парламентской борьбы и сосредоточенных в земстве, городских думах, разного рода общественных организациях, которые являлись центрами буржуазно-помещичьей оппозиции, особенно сплотившейся во время войны.
Ничто не было столь необходимым для стабилизации обстановки, как созыв Учредительного собрания. Лишь орган власти, избранный на
1 После гражданской войны 14 из них остались в России, а более 20 оказались в эмиграции. См.: Измозик В.С. Временное правительство. Люди и судьбы //Вопросы истории. 1994. № 6. С. 163—168.
демократической основе, обрел бы неоспоримую законность и в этом качестве был бы способен отразить атаки как крайне правых, так и крайне левых. Сложности проведения выборов в тот момент были, безусловно, устрашающими. И все же дело было столь безотлагательным, что опытные политики сочли бы за лучшее созвать несовершенное Собрание незамедлительно, нежели совершенное в какое-либо отдаленное время. Когда в 1848 г. во Франции пала июльская монархия, Учредительное собрание для избрания нового правительства созвали в два месяца. В Германии в конце 1918 г. после поражения в войне и отречения кайзера в разгар народных волнений новые власти сумели созвать Национальную ассамблею менее чем за четыре месяца. Российское Временное правительство не смогло сделать этого за весь восьмимесячный срок своего существования1.
Справедливости ради нужно сказать, что Временное правительство 25 марта 1917 г. создало комиссию из 70 юристов для выработки закона о выборах в Учредительное собрание. Однако созыв его откладывался вполне умышленно, ибо правящая партия кадетов понимала, что свободные выборы в России не подтвердят того объема власти, который уже имелся у партии П.Н. Милюкова.
Правительство затягивало также и с решением аграрного вопроса, не желая нарушать права земельного собственника, ибо это могло повлечь за собой общее потрясение принципа частной собственности. При этом отмечалось, что в условиях войны было крайне опасно задевать интересы тех, кто являлся верхушечной частью воюющей на фронте армии. Кадеты не намеревались ущемлять интересы помещиков ни в условиях войны, ни в условиях мира. Основная причина состояла в том, что большая часть кадетского руководства сама принадлежала к числу крупных землевладельцев2. Вместе с тем определенные меры для решения аграрного вопроса все-таки принимались. 19 марта правительство создало при Министерстве земледелия Главный земельный комитет (к июлю местные земельные комитеты были созданы в 1/3 губерний европейской России). По положению о земельных комитетах от 21 апреля (4 мая) 1917 г. они создавались «для подготовки земельной реформы и для разработки неотложных временных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным собранием»3. Однако проведение самой земельной реформы откладывалось до Учредительного собрания, причем формула оттяжек настойчиво повторялась правящими партиями буквально в каждом городе и крупном населенном пункте. Левая оппозиция широко использовала такую тактику для разоблачения Правительства. Линия на реформу саботировалась и справа. Так, Донской казачий круг в августе 1917г. принял постановление «Земельных комитетов в Донской области не учреждать...»4. Противодействие в проведении правительственных реформ со стороны как правых, так и левых сил стало одной из главных причин того, что они
1 Пайпс Р. Русская революция. Ч.1. С. 359.
2 Думова Н.Г. Кадетская партия в период первой мировой войны и Февральской революции. М., 1988. С. 129—130.
3 Об учреждении земельных комитетов. Постановление Временного правительства 21 апреля 1917 // Сборник указов и постановлений Временного Правительства. Вып. 1. 27 февраля — 5 мая 1917 г. Пг., 1917. С. 192—197.
4 Постановления Донского войскового малого круга. 2—7 августа 1917 г. Новочеркасск, 1917. С.5.
захлебнулись даже в части осуществления полумер, фактически так и не начавшись.
Представляет интерес управленческая программа партии кадетов. Она стремилась овладеть положением, и доказательством этого являются четыре съезда (из десяти состоявшихся за всю ее историю), проведенные в период с февраля по октябрь 1917 г. (март 1917 г. — VII; май — VIII; июль — IX; октябрь — X съезды). Съезды этой партии проходили через каждый месяц, чего не могли себе позволить другие политические партии. Разработанная кадетами программа деятельности правительства 6 мая была утверждена их ЦК. Было выдвинуто 5 пунктов: 1. Продолжение политики соблюдения обязательств и ограждения права, достоинства и жизненных интересов России в тесном единении с союзниками. 2. Запрещение каким бы то ни было организациям вторгаться в сферу законодательства и управления Временного правительства. 3. Право государственной власти применять меры принуждения к нарушителям права и порядка. 4. Поддерживать дисциплину и боевую мощь армии. 5. Запрещение Временному правительству предвосхищать решения Учредительного собрания по основным государственным вопросам — конституционного, социального и национального строя России. По свидетельству разработчика этой программы П.Н. Милюкова, в ней «были указаны все меры предупреждения нарушения социалистами нормальных прав государственной власти и очерчены пределы полномочий, представляемых Временному правительству первой коалиции в целом»1.
Внациональных регионах, как и в центре страны, в первые недели месяца были созданы и Советы и органы власти Временного правительства.
Однако параллельно формировалась и национальная власть — Центральная рада на Украине, Белорусская рада, Сфатул цэрий в Молдавии
идр. С весны 1917 г. начал развиваться процесс распада империи, ликвидации централизованного унитарного государства и перехода к федерации.
17 марта Временное правительство объявило декларацию о вопросе независимости Польши. Финляндии было гарантировано осуществление ее конституционных прав. 20 марта был издан Декрет «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений». Он отменял ограничения в выборе места жительства, передвижений, приобретении собственности, занятиях торговлей и ремеслами, поступлении в учебные заведения, на государственную службу, в употреблении местных языков2. Правительство было сторонником сохранения исторически сложившегося полиэтнического Российского государства. Русские либералы (прежде всего кадеты) выступали за территориальную автономию Польши и Финляндии, а всем прочим предлагали культурно-национальную автономию.
Вст. 20—25 программы правящей партии кадетов проблема рассматривалась во взаимосвязи с вопросом местного самоуправления (см. раздел «Местное самоуправление и автономия»)3. В регионах же, где национальные меньшинства составляли компактное большинство, местное самоуправление почти неизбежно (при наличии всеобщего избирательного
права) перерастало бы в национально-территориальную автономию.
1 Милюков П.Н. Воспоминания. М., 1991. С. 503.
2 Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. I. С. 46—49.
3 Полный сборник платформ всех русских политических партий. СПб., 1906. С. 61-62.
Либеральный вариант был рассчитан на компромисс и взаимопонимание между различными национальностями, представляя реальный шанс избежать насильственного решения, а следовательно, и распада Российской империи1.
В первые недели марта правительство провело множество законов, направленных на искоренение старого режима, на осуществление своей декларации от 3 марта. Солдаты получили полные гражданские права, и те, что служили в тылу, более не подлежали суду военного трибунала. Все ограничения гражданских прав, связанные с религиозной или этнической принадлежностью, были сняты. Была отменена смертная казнь. Гарантировались права собраний и обществ. Правительство стремилось преодолеть финансовый кризис — 27 марта было принято постановление «О выпуске займа свободы 1917 г.»2. Пятый заем был рассчитан на 54 года с погашением с 1922 г., срок подписки правительство продлевало дважды.
Актуализировалась проблема реформирования местного самоуправления. В дореволюционной России, как известно, значительная часть населения была лишена права участия в самоуправлении. Из 51 губернии европейской России земства имелись в 43, весной — летом 1917 г. Временное правительство ввело земства в Архангельской, Енисейской, Иркутской, Тобольской, Томской губерниях; Акмалинской, Амурской, Забайкальской, Приморской, Сахалинской, Семиреченской, Тургайской, Якутской, Закаспийской, Самаркандской, Сырдарьинской, Ферганской, Камчатской, а 11 августа 1917 г. — в Астраханской областях3. Избирательная система была демократизирована, были учреждены и волостные земства. Таким образом, одно из главных достижений административной реформы в том, что земские самоуправления были созданы на территории всей России, тогда как до революции они отсутствовали в национальных окраинах. Необходимо было осуществить реформу самоуправления и в городах, таких городов в стране было более 900. До 1917 г. 183 города были вообще лишены общественного управления и всецело подчинены администрации; 308 городов управлялись на основании упрощенного городского самоуправления, где вместо Думы действовало собрание уполномоченных (15— 20 человек). Городские думы были до революции в 462 городах. Управление осуществлялось в них на основе Городского положения 1892 г., где задача самоуправления определялась как «попечение о местных пользах
инуждах» (общее благоустройство, народное образование и здравоохранение, финансово-экономические мероприятия). Это были думы людей состоятельных, избирать в них и быть избранными имели право лица
иучреждения, обладавшие значительным недвижимым имуществом, владельцы торговых и промышленных заведений высших разрядов. Таким образом, требовались свободные перевыборы цензовых дум, расширение их компетенции. Все это привело бы к управлению новые слои населения.
Правительство приняло ряд нормативно-правовых актов, которые были положены в основу реформирования самоуправления (об учреждении милиции, положение о комиссарах, закон об устройстве городских финансов
и др.). 15 апреля 1917 г. был принят самый главный документ —
1 Шелохаев В.В. Либеральная модель переустройства России. М., 1996. С. 113. 2 Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. I. С. 112.
3 Перечень губерний и областей приведен по очередности введения земства. Весной 1917 г. вся страна покрылась сетью общественных исполнительных комитетов, которые во многих местах до избрания новых городских дум играли роль городского самоуправления.
постановление «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» (с приложением временных правил). Документ содержит указания о численности гласных, поименный перечень муниципалитетов 453 городов России, которых необходимо избрать на основе всеобщего избирательного права. В июле — сентябре такие выборы состоялись. Демократически избранные муниципалитеты теперь уже опекались не полицией, как ранее, а органами юстиции. Решалась проблема расширения их компетенции не только в области местного хозяйства, но также и в деле местного управления. Создавались мелкие районные единицы самоуправления. Было сформировано правительственное совещание по реформе местного управления, в составе которого действовало 7 комиссий в соответствии с задачами реформы; по избирательному закону и пересмотру земского и городового положения; о волостном земстве и поселковом управлении; по реформе местного строя в неземских губерниях; по устройству органов административной юстиции; по выработке положения о комиссарах; по местным финансам1.
Компетенция земских и городских учреждений значительно расширялась. К ним перешли заведование милицией по охране личной и общественной безопасности, обязанности по охране труда, право издавать обязательные постановления (прежде целиком принадлежащие администрации).
В проведении реформы самоуправления правительство не проявило необходимой настойчивости, не были завершены разработки проектов и введения земства в казачьих Донской, Кубанской и Терской областях, обострились взаимоотношения между центром и местной властью.
Вместе с тем в трудных условиях затянувшейся войны, нарастания разрухи и голода страна начинала жить гражданской жизнью.
Временное правительство имело экономическую программу, которая предусматривала государственное регулирование важнейших отраслей народного хозяйства, повышение роли государства в регулировании экономики. Власть унаследовала систему государственных регулирующих органов: в центре — четыре особых совещания (по обороне, продовольствию, перевозкам, топливу); на местах — заводские совещания и районные уполномоченные.
21 июня правительство утвердило Положение об Экономическом совете и Главном экономическом комитете при Временном правительстве. Новые органы создавались для согласования мероприятий отдельных министерств, особых совещаний и комитетов, для обеспечения общенациональных интересов посредством широкомасштабного вмешательства власти в хозяйственную жизнь страны.
5 мая 1917 г., как уже упоминалось, было учреждено Министерство труда, которое ставило задачу проведения широких социальных реформ и прогрессивного трудового законодательства. 5 августа было издано Положение о примирительных учреждениях.
Нерешенность коренных вопросов революции усиливала проявление эксцессов, сказались и утомление населения от бесконечных выборов в различные комитеты — волостные, продовольственные, земельные, в Советы и др., некоторое разочарование в демократии. Власть на местах, находясь в переходном состоянии, не смогла обеспечить необходимый
1 Год русской революции (1917—1918 гг.). М., 1918. С. 125—131.