1.2. Структура судов общей юрисдикции и проблемы российского федерализма
Одним из факторов, определяющих развитие судебной власти в современной России, является необходимость поиска оптимального соотношения полномочий федерального центра и субъектов Федерации в сфере судебной власти. Данная проблема является принципиально новой для российской юридической науки, так как ни во времена Российской Империи, ни в советский период эти вопросы не являлись предметом специальных исследований.
В современной России, напротив, вопрос выбора модели организации судебной власти применительно к распределению полномочий между центром и субъектами Федерации стоит достаточно остро. Федерализм возведен в ранг основ конституционного строя, причем современный российский федерализм наполнен реальным содержанием, в отличие от РСФСР, которая, “хотя и именовалась Федерацией, но фактически и формально-юридически ... таковой не являлась”.
Судебная система Российской Федерации должна быть установлена федеральным конституционным законом (ст. 118 Конституции РФ), сама же Конституция РФ называет только три федеральных суда — Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ и в общем виде указывает на существование “иных федеральных судов” (ст. 128 Конституции РФ), в том числе — судов общей юрисдикции и арбитражных судов (ст. 126 и ст. 127 Конституции РФ).
1 января 1997 года вступил в силу ФКЗ “О судебной системе”, который, несмотря на горячие споры, возникавшие в ходе работы над этим законом (а может быть — как раз вследствие таких споров) стал по существу “рамочным” законом, поскольку большинство его положений должно раскрываться в других федеральных конституционных и федеральных законах. И хотя судебная система России в ФКЗ “О судебной системе” определена достаточно четко, нельзя сказать, что с его принятием она получила окончательное нормативное закрепление. Многие вопросы, решенные в законе, остаются предметом дискуссий и в настоящее время.
ФКЗ “О судебной системе” фактически пошел по пути закрепления сложившейся к моменту его принятия судебной системы. Так как существующая в настоящее время система судов общей юрисдикции во многом является результатом эволюции советской судебной системы, представляется важным проследить логику происходивших изменений.
Судебная система действовавшая в СССР, была закреплена Конституцией СССР и конституциями союзных республик, а также Основами законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик (от 25 декабря 1958 г. и от 28 ноября 1989 г.) и законами республик о судоустройстве. К судам Союза ССР относились Верховный Суд СССР и военные трибуналы. Все иные суды — от Верховного Суда союзной республики до районных судов — считались судами союзных республик.
Таким образом, в СССР существовала как судебная система Союза ССР, так и отдельные судебные системы союзных республик. Поскольку суды республик разных уровней формировались органами государственной власти (Советами) того же уровня (или избирались населением), можно было бы предположить, что судебные системы союзных республик предполагали достаточно сильную децентрализацию судебной власти. Однако судебная система СССР была жестко централизована на ином уровне — политическом, и господство одной партии обеспечивало единство судебной системы всего Советского Союза. В литературе того времени прямо указывалось, что “наиболее важный рычаг управления судебной системой — политическое руководство ею со стороны КПСС”.
С распадом в 1991 году СССР новой России “в наследство” досталась фактически сложившаяся к тому времени судебная система. Все существовавшие к этому времени на территории страны судебные органы являлись судами Российской Федерации. Верховный Суд России стал правопреемником Верховного Суда СССР, а военные трибуналы (именуемые с 1992 года военными судами), дислоцированные на территории РСФСР, также вошли в судебную систему России. Собственно, в таком виде судебная система России и существовала последние восемь лет (преобразование системы Госарбитража в систему арбитражных судов и образование Конституционного Суда РФ в целом остаются за рамками настоящей работы).
Вместе с тем, большое значение имели изменения, произошедшие в порядке наделения судей полномочиями. В 1992 году Закон РФ “О статусе судей” установил (ст. 6), что судьи районных судов избираются вышестоящими Советами народных депутатов (напомним, что ранее они избирались непосредственно населением), а судьи Верховного Суда Российской Федерации, краевых, областных и военных судов — Верховным Советом Российской Федерации (прежде судьи этих судов избирались Советами того же уровня). В 1995 г. централизация судебной системы пошла еще дальше — в соответствии с Конституцией РФ в Закон РФ “О статусе судей” были внесены изменения, в соответствии с которыми судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, а судьи всех иных судов общей юрисдикции назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ.
Изменение порядка наделения судей полномочиями (вместе с признанием принципа несменяемости судей) преследовало важнейшую цель — обеспечить дополнительные гарантии независимости судей, в том числе от местных органов власти. Однако в результате судебная система оказалась весьма жестко централизованной, что в условиях роста амбиций региональных элит и непростых отношений ряда регионов с федеральным центром уже в 1995 г., в процессе работы над ФКЗ “О судебной системе”, повлекло резко критические ее оценки. Дискуссия об организации системы судов общей юрисдикции с учетом федеративной природы российского государства не завершена и сейчас, более того, в ходе обсуждения законопроекта “О судах общей юрисдикции в Российской Федерации” она только обострилась.
Можно выделить три основные точки зрения на эту проблему.
Первая концепция, отраженная в ФКЗ “О судебной системе”, предполагает сохранение всех существующих судов как судов федеральных, и учреждение мировых судей как судов субъектов Федерации. Такой взгляд активно поддерживается Верховным Судом РФ и органами судейского сообщества (Постановление III (внеочередного) Всероссийского съезда судей от 24 марта 1994 г., Постановление Совета судей РФ от 29 октября 1998 г.). В качестве основных аргументов обычно указывается, что сохранение единой системы федеральных судов является непременным условием сохранения Российской Федерации, как единого государства, позволяет в полной мере обеспечить независимость судей, обеспечивает гражданам равный доступ к правосудию, и, в целом, такая конструкция полностью соответствует Конституции РФ и (применительно к проекту закона “О судах общей юрисдикции”) — ФКЗ “О судебной системе”.
Несколько иной точки зрения придерживается ряд известных правоведов, в числе которых — авторы первоначальной редакции проекта закона “О судах общей юрисдикции Российской Федерации”. Не оспаривая целесообразность сохранения существующей системы судов, как судов федеральных, предлагается не ограничивать права субъектов Федерации возможностью создания только мировых судей, а предоставить им право создавать именно систему судов субъектов Федерации, в т.ч. апелляционно-кассационные и надзорные суды субъектов Федерации. Основным доводом является представление о том, что система судов общей юрисдикции, предусмотренная ФКЗ “О судебной системе”, не в полной мере соответствует федеративной природе современной России, как она определена Конституцией РФ.
Наконец, существует еще один подход, выразителями которого, в основном, являются руководители ряда субъектов Федерации. Согласно этой концепции, система судов общей юрисдикции должна быть построена аналогично существовавшей в СССР — к федеральным судам общей юрисдикции относятся Верховный Суд РФ и военные суды, а остальные — являются судами субъектов Федерации (в качестве варианта можно рассматривать законодательную инициативу Ингушетии, предусматривающую отнесение к судам субъектов Федерации только районных судов). В любом случае, этот подход предусматривает передачу части существующих судов в ведение субъектов Федерации.
Какие же признаки позволяют отнести тот или иной суд к федеральным судам или судам субъекта Федерации? Рассмотрение этого вопроса является актуальным в первую очередь потому, что иногда складывается впечатление, что руководителей некоторых субъектов Федерации беспокоит исключительно вопрос их полномочий по назначению судей, иные вопросы деятельности этих судов занимают их значительно меньше.
Вместе с тем можно выделить целый ряд критериев, которые в комплексе характеризуют принадлежность того или иного суда к системе судов федерации или ее субъектов:
порядок установления общего положения о соответствующих судах (т.е. кем определяются полномочия судов, порядок их формирования и деятельности, “нарезка” судебных участков);
порядок принятия решения о создании или упразднении конкретного суда;
порядок наделения судей полномочиями (т.е. каким органом назначаются (или избираются) судьи);
финансовый аспект деятельности судов (т.е. распределение расходов по обеспечению деятельности судов и доходов связанных с их деятельностью, в первую очередь — государственной пошлины);
материальное и процессуальное законодательство, применяемое судами.
Хотя в различных федеративных государствах модели организации судебной системы могут отличаться весьма значительно, следует признать, что вопрос о полномочиях по назначению судей является только одним из признаков, позволяющих решить вопрос о месте данного суда (или данного вида судов) в судебной системе федеративного государства. Представляется, что одним из наиболее характерных признаков суда субъекта Федерации является применение такими судами законодательства соответствующего субъекта.
Сторонники различных подходов к организации судебной системы России при обосновании своей позиции апеллируют к тем или иным нормам Конституции РФ, поэтому взвешенная оценка конституционных принципов и норм, в соответствии с которыми должна быть выстроена судебная система в стране, приобретает чрезвычайную важность. Задача осложняется тем, что, как неоднократно указывалось в литературе, в Конституции РФ содержится ряд неясных, противоречивых норм. Положения Конституции РФ, определяющие основы организации судебной власти, также в ряде случаев оставляют возможность для их различного толкования.
Так, с одной стороны, в Конституции РФ достаточно четко проводится различие как между “судами” (ст. ст. 46-50, 118, 120, 123, 124, 126) и “федеральными судами” (ч. 3 ст. 128), так и между “судьями” (ст. 119-122) и “судьями федеральных судов” (ч. 2 ст. 128).
С другой стороны, не исключено различное понимание тех положений Конституции РФ, в которых не уточняется, о каких судах и судьях идет речь. Так, статья 118 Конституции предписывает, что “судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом”. Но что означают слова “судебная система Российской Федерации” — совокупность всех судебных органов на территории страны либо же только систему судов собственно Федерации? В США сосуществование системы федеральных судов и систем судов штатов базируется на аналогичной, по существу, формулировке ст. III Конституции США: “Судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом”.
Объективных оснований для толкования применяемых в Конституции РФ понятий “суд” или “судья” только как “федеральный суд” и “федеральный судья” нет. Более того, такой подход (применительно к организации и деятельности судов субъектов Федерации) может привести к отрицанию таких важнейших принципов, как осуществление правосудия только судом, судебная защита прав и свобод, независимость, несменяемость и неприкосновенность судей. А ведь эти положения не только напрямую связаны с постулированием России как демократического правового государства и республиканской формой правления в ст. 1 Конституции РФ, но и относятся к общепризнанным принципам и нормам международного права. Представляется, что если иное специально не уточнено в тексте Конституции РФ, все статьи Конституции РФ, касающиеся “суда” и “судей”, в равной степени относятся и к федеральным судам (судьям) и к судам (судьям) субъектов Федерации.
Примечательно, что в Конституции РФ о судах субъектов Федерации прямо не сказано ни слова. Можно предположить два объяснения этого, на первый взгляд, парадоксального факта: либо создание судов субъектов Федерации вообще не соответствует Конституции РФ, либо законодатель сознательно ушел от решения этих вопросов на конституционном уровне, поскольку реформирование судебной системы в то время только начиналось, да и реальное утверждение принципа федерализма в России произошло именно после принятия Конституции РФ.
С уверенностью можно заявить, что верно последнее, так как возможность и необходимость создания судов субъектов Федерации все-таки следует непосредственно из Конституции РФ, в первую очередь — из положений гл. 1 “Основы конституционного строя”, которые имеют определяющее значение, так как “Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации” (ч. 2 ст. 16 Конституции РФ).
Из сопоставления ст. 10 и ч. 2 ст. 11 Конституции РФ можно сделать вывод, что поскольку государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей, а государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, в субъектах Федерации должны быть созданы, наряду с законодательными и исполнительными, также и органы судебной власти, то есть суды субъектов Федерации. Органы судебной власти субъектов Федерации при осуществлении своих полномочий самостоятельны, однако они входят в единую судебную систему России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Принципиально важным моментом является то, что органы судебной власти субъектов Федерации образуются непосредственно субъектами — без участия федеральных органов государственной власти. А.Н. Лебедев на основании толкования ст. 10 в системной связи с ч. 3 ст. 125 Конституции РФ обосновывает необходимость создания не просто судов субъектов Федерации, но системы таких судов (образование высших и иных органов судебной власти субъектов Федерации).
Тот факт, что Конституция РФ предполагает создание судебных органов субъектов Федерации, подтверждается и логическим толкованием ст. 128 Конституции РФ — в противном случае излишним выглядит уточнение, что федеральным законом определяется порядок наделения полномочиями судей федеральных судов, а федеральным конституционным законом — порядок образования и деятельности федеральных судов.
Таким образом, исходя непосредственно из текста Конституции РФ, можно сделать вывод, что судебная система России должна включать в себя как федеральные суды, так и суды субъектов Федерации. Однако, как было отмечено выше, представление о путях реализации права субъектов Федерации на создание собственных судов может быть различным.
ФКЗ “О судебной системе” во многом воспринял позицию Верховного Суда РФ, впоследствии поддержанную Советом судей и III (внеочередным) Всероссийским съездом судей. Ее сформулировал на одном из круглых столов первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко: “сохранить сложившуюся судебную систему, дополнив ее системой местных судов”. Такой подход выглядит достаточно обоснованным: ст. 118 а также п. “о” ст. 71 Конституции РФ относят вопросы установления судебной системы, судоустройства, гражданского и уголовного процесса к ведению Российской Федерации, поэтому в части организации своих судебных органов субъекты ограничены решениями, принятыми на федеральном уровне (в настоящее время, напомним, они вправе создавать конституционные (уставные) суды и учреждать должности мировых судей). Применительно к федеративной структуре России сложившуюся систему судов общей юрисдикции можно охарактеризовать, как весьма жестко централизованную.
Критические замечания в отношении указанного подхода, отраженного в ФКЗ “О судебной системе”, основаны на оценке соответствующих положений этого закона, как противоречащих основам конституционного строя, закрепленным в гл. 1 Конституции РФ. Так, Председатель Конституционного Суда Башкоторстана И.Ш. Муксинов отмечал, что ФКЗ “О судебной системе” “не считается ни с конституциями республик, ни с их законодательством о судоустройстве, лишает республики судебной ветви власти и, по существу, не признает разделения властей в республиках”. Что и говорить, обвинения весьма серьезные. При этом возникает закономерный вопрос: о каком “законодательстве республик о судоустройстве” идет речь, если п. “о” ст. 71 Конституции однозначно относит вопросы судоустройства к ведению Российской Федерации?
Дело в том, что положения, характеризующие судебные системы республик, содержатся во многих конституциях республик и уставах краев, областей, что зачастую не соответствует федеральной Конституции и иным законам. При этом проблема значительно сложнее, чем это представляется некоторым правоведам, которые считают, что “первоочередная задача в устранении подобных расхождений — это приведение актов субъектов Федерации в соответствие с Федеральным конституционным законом”.
Настоящая проблема — а вопросы организации системы судов общей юрисдикции, в конечном счете, только одно из ее проявлений — заключается в том, что в современной России как среди ученых, так и среди политиков, сосуществуют несколько принципиально отличающихся взглядов на природу российского федерализма. Первая концепция оценивает Россию в качестве договорно-конституционной федерации, причем Федеративный договор и отдельные договоры между республиками и Российской Федерацией имеют определяющее значение, а Конституция РФ может быть источником правового статуса республики, если это предусмотрено в договоре. Такой подход четко прослеживается во многих публикациях, особенно в работах представителей государственных органов ряда республик.
Другой широко распространенный подход определяет Россию, как симметричную федерацию, статус субъектов в которой в соответствии с Конституцией РФ — равный, а сама Конституция РФ имеет безусловный примат над иными актами. Конституции республик и договоры между республиками и Россией в таком случае безусловно должны соответствовать Конституции РФ, особенно в части распределения полномочий, установленных ст. 71-73 Конституции РФ. ФКЗ “О судебной системе”, в его нынешнем виде, был принят именно в рамках такого подхода.
Вероятно, на сегодняшний момент проблема соотношения правовых систем федерального центра и субъектов Федерации не имеет однозначного решения. А.Н. Лебедев отмечает, что “За четыре года после принятия действующей Конституции РФ сложилась парадоксальная ситуация, когда почти все основные законы субъектов РФ в той или иной степени противоречат, либо не соответствуют Конституции РФ”. При этом четкая и логическая политика федеральных властей, направленная на устранение этих противоречий, до недавнего времени отсутствовала. Следует признать, что центральная власть долгое время не была готова поднимать эти вопросы, хотя ряд ученых, в том числе Б.Н. Топорнин, А.Г. Хабибулин, совершенно справедливо обращали внимание на порочность такой позиции органов государственной власти России.
Органы власти ряда субъектов Федерации, в первую очередь — национальных республик, напротив, весьма жестко обозначают свою приверженность концепции договорной формы федерации. М. Шаймиев прямо заявляет, что “Татарстан не позволит в одностороннем порядке менять свой статус, мы ни на йоту не отступим от того, что записано в Договоре”.
Таким образом, несмотря на то, что ФКЗ “О судебной системе” действует уже три года, вопрос о разграничении полномочий в сфере судебной власти между Российской Федерацией и ее субъектами не получил окончательного разрешения. Основания для критической оценки существующей системы имеются и у руководителей субъектов Федерации, и у органов государственной власти России.
Определенные этим законом границы создания органов судебной власти субъектов Федерации — мировые судьи и конституционные (уставные) суды — могут показаться слишком узкими для некоторых из них. С учреждением мировых судей субъекты Федерации все равно не получают возможность сформировать свою систему судов, поскольку решения мировых судей обжалуются в вышестоящий федеральный суд; кроме того, подсудность дел мировым судьям определяется в основном федеральными законами, поэтому применение мировыми судьями законодательства субъектов сведено к минимуму.
В настоящее время стремление федеральных властей обеспечить приведение законодательных актов субъектов, в том числе по вопросам судоустройства, в соответствие с федеральным законодательством, сформулирована достаточно четко. Вопрос создания собственной судебной системы для большинства субъектов Федерации сейчас также не очень актуален. Вряд ли возможно повторение ситуации с созданием конституционных судов в субъектах Федерации, значительная часть которых была создана субъектами еще до принятия ФКЗ “О судебной системе”, закрепившего status quo в отношении этих судов.
В то же время, на основании ст. 72 и 73 Конституции РФ судам субъектов Федерации в принципе может принадлежать более значительный объем компетенции, чем это предусмотрено в настоящее время. Представляется, что достаточно сложному федеративному устройству России в большей степени соответствует “смешанная” модель организации судебной системы, ярким примером которой может служить судоустройство Канады.
Как уже было сказано, в силу положений ст.ст. 71 и 118 Конституции РФ, относящих вопросы судоустройства а также уголовного, гражданского и арбитражного процесса к компетенции Российской Федерации, только федеральное законодательство должно задавать те правовые рамки, в которых возможно развитие судов субъектов Федерации.
Определенная попытка отойти от жестко централизованной модели организации системы судов общей юрисдикции была сделана разработчиками проекта Закона “О судах общей юрисдикции в Российской Федерации”. Заложенный в первоначальной редакции этого законопроекта подход предусматривавал возможность создания судебной системы субъектов Федерации наряду с сохранением существующей системы судов общей юрисдикции, как федеральных судов. Однако в ходе дальнейшей работы над законопроектом законодатель отказался от столь радикальных изменений в системе судов общей юрисдикции.
Кратко резюмируя вышеизложенное, следует отметить:
Конституция РФ предполагает существование двух уровней судов общей юрисдикции: федеральных судов и судов субъектов Федерации;
ФКЗ “О судебной системе” предусматривает наиболее жесткую, централизованную организационную модель системы судов общей юрисдикции, поскольку к судам субъектов Федерации отнесены только мировые судьи, решения которых обжалуются в федеральные районные суды.
Такой подход не является единственно возможным способом организации системы судов общей юрисдикции. В зависимости от развития политических процессов в Российском государстве и обществе одним из направлений развития системы судов общей юрисдикции может стать ее формирование по смешанной, “асимметричной” модели.
Дата публикации: 08.04.2002