курсовая / часть 3
.docxРеализация Федеральных законов на примере Федерального закона №79-ФЗ «О Государственной гражданской службе Россисйикй Федерации»
При работе с кадровым резервом возникают трудности. Отсутствует положение о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе, которое согласно части 8 статьи 64 Федерального закона № 79-ФЗ утверждается Президентом Российской Федерации, что существенно осложняет работу о формированию кадрового резерва. В связи с этим кадровая служба Главного управления руководствуется нормами, регулирующими работу с кадровым резервом, содержащимися в Федеральном законе и в приказе Минюста России от 27.03.2009 № 85 «Об утверждении Порядка организации работы по формированию кадрового резерва для замещения вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве юстиции Российской Федерации». Однако многие вопросы его формирования так и остаются не урегулированными.
Например, Федеральным законом № 79-ФЗ определены несколько способов зачисления в кадровый резерв:
1. Прохождение конкурса на замещение вакантных должностей или на включение в кадровый резерв.
2. По результатам аттестации. В пункте 2 части 15 статьи 48 Федерального закона № 79-ФЗ говорится, что по результатам аттестации аттестационной комиссией может быть принят ряд решений, одно из которых – рекомендация «в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста».
Это противоречит частям 1 и 2 статьи 22 вышеуказанного закона, поскольку аттестация не указывается среди случаев, которые служат основанием для замещения должностей гражданской службы без проведения конкурса. Кроме того, в пункте 7 статьи 64 Федерального закона указывается порядок использования кадрового резерва. Он заключается в том, что вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. При отказе гражданского служащего (гражданина), состоящим в кадровом резерве, от предложенной должности вакантная должность замещается по конкурсу.
Таким образом, гражданские служащие, зачисленные в резерв по итогам аттестации, не могут быть назначены из резерва на должность без прохождения конкурса. Поэтому по итогам аттестации государственные гражданские служащие могут быть зачислены только на те должности, замещение которых осуществляется без конкурса.
3. Зачисление в кадровый резерв в случае приостановления контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (часть 1 статьи 39).
4. При освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.
Таким образом, речь идет о четырех несовместимых источниках формирования кадрового резерва и на практике может возникнуть такая ситуация, когда при наличии в резерве кандидата, победившего в конкурсе, появится другой кандидат, рекомендованный по итогам прохождения аттестации и, кроме того, кандидат, зачисленный в резерв в результате сокращения или вынесения дисциплинарного взыскания. В настоящее время Федеральным законом № 79-ФЗ не определено, кто из этих кандидатов получит в такой ситуации преимущество и на каком основании.
Однако на практике крайне сложным является контролирование гражданами, включенными в кадровый резерв государственного органа, процесса назначения на вакантные должности гражданской службы как одного из компонентов реализации их права на равный доступ к гражданской службе.
Таким образом, пробелы в регламентации формирования и использования кадрового резерва могут способствовать коррупционным действиям, которые связаны с поступлением на гражданскую службу.
На сегодняшний момент в связи с отсутствием положения о кадровом резерве приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.03.2009 № 85 утвержден Порядок организации работы по формированию кадрового резерва для замещения вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве юстиции Российской Федерации. На основании вышеуказанного приказа Главное управление, управления ведут работу по формированию кадрового резерва.
В вышеуказанном положении указано, что Департамент государственной службы и кадров при наличии вакантной должности гражданской службы предварительно изучает кандидатуры гражданских служащих (граждан) для возможного назначения на эту должность, окончательное же решение принимает представитель нанимателя.
Считаем, что данное положение является весьма нечетким. В данном случае возможно сформировать критерии назначения государственного гражданского служащего из сформированного кадрового резерва на вакантную должность. Гражданский служащий, имеющий самые высокие показатели, имеет приоритетное право при назначении на вакантную должность. К показателям может относится стаж работы по специальности и государственной службы, уровень образования.
Таким образом, Минюст России разрешил некоторые проблемные вопросы, связанные с формированием кадрового резерва, вместе с тем остается крайне актуальным вопрос о принятии общего порядка формирования кадрового резерва для выработки единого и системного подхода к работе с кадровым резервом на государственной гражданской службе, его подготовке и использованию.
В целях обеспечения социальных гарантий гражданским служащим работает комиссия по установлению периодов работы, включаемых в стаж государственной гражданской службы, дающий право на установление ежемесячной надбавки должностному окладу за выслугу лет сотрудникам территориальных органов.
Согласно пункту 8 части 1 статьи 5 Федерального закона № 79-ФЗ субъекты Российской Федерации наделены правом принятия законов и подзаконных актов в сфере государственной гражданской службы.
По информации территориальных органов в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по состоянию на 01.07.2010 в Приволжском федеральном округе действуют более 1500 нормативных актов.
Анализ нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере государственной гражданской службы, показывает, что органами государственной власти Приволжского федерального округа полномочия по регулированию отношений, предоставленные федеральным законодательством, в основном реализованы. В настоящее время продолжается совершенствование регионального законодательства, включающее в себя как принятие новых нормативных правовых актов, так и внесение изменений в ранее принятые нормативные акты.
Вместе с тем, по информации территориальных органов, в ряде регионов реализованы не все полномочия, предоставленные федеральным законодательством. Так, не определены:
порядок установления оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, для которых оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте (Республика Татарстан, Чувашская и Удмуртская республики, Нижегородская, Саратовская, Пензенская, Самарская области, Пермский край);
перечень должностей гражданской службы, по которому может устанавливаться особый порядок оплаты труда (республики Марий Эл, Татарстан, Удмуртская и Чувашская республики, Нижегородская, Оренбургская, Саратовская, Пензенская, Самарская области, Пермский край);
условия выплаты единовременного поощрения государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации (Республика Башкортостан, Оренбургская область, в Нижегородской области принят только Указ Губернатора Нижегородской области от 12.11.2007 № 62, устанавливающий порядок выплаты единовременного поощрения лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области и должности государственной гражданской службы Нижегородской области при выходе на пенсию, а право Губернатора области на установление порядка, условий и размера выплаты единовременного поощрения при награждении и поощрении гражданского служащего не реализовано);
порядок формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и фонда оплаты труда работников замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (Оренбургская, Нижегородская области);
порядок предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим субъектов Российской Федерации, имеющим ненормированный служебный день (Республика Мордовия);
порядок и размер выплаты по обязательному государственному страхованию (республики Башкортостан, Марий Эл, Татарстан, Удмуртская, Чувашская республики, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Ульяновская, Оренбургская области, Пермский край);
порядок и условия предоставления единовременной субсидии на приобретение жилой площади (Республика Башкортостан, Саратовская, Оренбургская области);
вопросы профессионального образования (профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки) гражданских служащих (Ульяновская область);
порядок возмещения государственному гражданскому служащему расходов, связанных с его переездом и членов семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган (Республика Башкортостан, Оренбургская область, Пермский край);
порядок заключения договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения государственной гражданской службы после окончания обучения (Республика Татарстан, Нижегородская, Ульяновская, Саратовская, Самарская, Оренбургская области);
порядок предоставления транспорта гражданскому служащему субъекта Российской Федерации, обеспечиваемому в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсации за использование личного транспорта в служебных целях и возмещения расходов, связанных с его использованием (Удмуртская Республика);
порядок проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы (Оренбургская область);
порядок предоставления медицинского страхования гражданского служащего и членов семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет (Республика Марий Эл);
порядок предоставления санаторно-курортного лечения или отдыха с частичной или полной оплатой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (Удмуртская Республика);
порядок предоставления служебного жилого помещения (Удмуртская Республика);
порядок предоставления государственного пенсионного обеспечения (Республика Марий Эл);
квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (в 7 исполнительных органах государственной власти Республики Мордовия (в Министерстве лесного, охотничьего хозяйства и природопользования, Министерстве печати и информации, Министерстве промышленности, Министерстве торговли и предпринимательства, Министерстве социальной защиты населения, Государственном комитете по транспорту, Республиканской ветеринарной службе);
перечень должностей государственной гражданской службы, для замещения которых может не проводиться конкурс, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну (в 23 исполнительных органах государственной власти Республики Мордовия);
состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы, а также методика проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы (в 10 исполнительных органах государственной власти Республики Мордовия);
программа развития государственной гражданской службы (Республика Татарстан, Пермский край).
Информация о выявленных пробелах в законодательстве субъектов Российской Федерации направлена территориальными органами в региональные органы государственной власти.
Недочеты Федеральных законов. Рекомендации по улучшению эффективности Российскиго законодательства.
Анализ Федерального закона № 79-ФЗ позволил выявить неясности и противоречия в его отдельных положениях. Правоприменительная практика показала острую необходимость уточнения и дополнения некоторых его норм.
Так, до настоящего времени не приняты федеральные законы:
о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (пункт 11 части 1 статьи 52 Федерального закона № 79-ФЗ);
устанавливающие случаи, порядок и условия предоставления гражданскому служащему и членам его семьи государственной защиты от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей (пункт 10 части 1 статьи 52 Федерального закона № 79-ФЗ) (в настоящее время основания и порядок применения таких мер защиты урегулированы Федеральным законом от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» лишь для отдельных категорий государственных служащих);
об установлении случаев, порядка и размеров выплаты по обязательному государственному страхованию (пункт 7 части 1 статьи 52 Федерального закона № 79-ФЗ);
о медицинском страховании гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 52 Федерального закона № 79-ФЗ);
о порядке разрешения служебного спора комиссией по служебным спорам (часть 11 статьи 70 Федерального закона № 79-ФЗ).
На федеральном уровне отсутствуют нормативные правовые акты, устанавливающие перечень должностей гражданской службы, после увольнения с которых гражданин не вправе в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, и порядок дачи ее согласия.
Также использованная в тексте рассматриваемой нормы формулировка «отдельные функции» является оценочной категорией, что может привести к разным результатам при внешне схожих ситуациях. Кто должен определять критерии выполнения «отдельных функций» государственного управления в этих случаях? Будущий работодатель, сторона в гражданско-правовых договорах или комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов? Какова степень их ответственности и ответственности бывшего гражданского служащего?
Кроме того, на федеральном уровне отсутствуют акты, устанавливающие порядок выкупа гражданским служащим подарков (пункт 6 части 1 статьи 17 Федерального закона № 79-ФЗ), которые гражданский служащий получил в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием и сдал.
В соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ Президентом Российской Федерации не определены такие вопросы, как:
обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общие для государственных органов для установления особого порядка оплаты труда (часть 14 статьи 50);
перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также порядок установления оплаты труда гражданских служащих, предусмотренный частью 14 статьи 50 (часть 15 статьи 50);
утверждение Положения о кадровом резерве на гражданской службе (часть 8 статьи 64);
порядок ведения Сводных реестров должностей и государственных гражданских служащих Российской Федерации (часть 3 статьи 10, часть 5 статьи 43);
перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих, и порядок ротации гражданских служащих (часть 3 статьи 60) (ротация гражданских служащих должна создать предпосылки к взаимозаменяемости руководителей и специалистов по направлениям профессиональной служебной деятельности и способствовать повышению эффективности и гибкости системы гражданской службы, кроме того, карьерному росту гражданских служащих, решению кадровых вопросов помогла бы возможность ротации (прохождения стажировок) муниципальных служащих в гражданскую службу и гражданских служащих в муниципальную службу).
Правительством Российской Федерации в развитие Федерального закона № 79-ФЗ не определены обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общие для гражданских служащих для установления особого порядка оплаты труда (часть 14 статьи 50).
В соответствии с частью 4 статьи 13 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» указом Президента Российской Федерации не определено соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий.
Кроме того, в ходе анализа федерального законодательства выявлен ряд вопросов, недостаточно урегулированных Федеральным законом № 79-ФЗ, что может повлечь трудности в правоприменительной практике и при реализации субъектами Российской Федерации предоставленных им полномочий:
1) статьей предусмотрено такое понятие, как «приостановление служебного контракта», однако порядок приостановления служебного контракта отсутствует;
2) отсутствует единая терминология в отношении выражений «ненормированный служебный день» и «ненормированный рабочий день» (статьи 45, 46);
3) не разграничиваются понятия «акт государственного органа» и «акт представителя нанимателя».
Полагаем, что в целях обеспечения единства правового регулирования и организации государственной гражданской службы в указанные статьи Федерального закона № 79-ФЗ должны быть внесены соответствующие изменения.
Кроме того, имеется ряд коллизий в федеральном законодательстве в данной сфере.
1. Так, статья 48 Федерального закона № 79-ФЗ содержит нормы, определяющие порядок проведения аттестации гражданских служащих. В ходе проведения аттестации гражданских служащих наряду с определением их соответствия занимаемым должностям решаются такие задачи, как выявление перспективы использования потенциальных способностей гражданских служащих, стимулирование роста их профессиональной компетенции, обеспечение возможности долгосрочного планирования передвижения гражданских служащих в целях карьерного роста.
С целью выполнения этих задач пункт 2 части 15 статьи 48 Федерального закона № 79-ФЗ определяет, что аттестационная комиссия по результатам аттестации гражданского служащего может принять решение – рекомендовать его кандидатуру к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. На основании такого решения государственным органом издается правовой акт о том, что гражданский служащий подлежит включению в кадровый резерв (пункт 1 части 16 статьи 48). Данные нормы прямо противоречат статье 64 Федерального закона № 79-ФЗ, которая закрепляет, что формирование кадрового резерва осуществляется по заявлениям гражданских служащих (граждан) на конкурсной основе. Включение в кадровый резерв осуществляется по результатам конкурса, проводимого в соответствии со статьей 22 Федерального закона № 79-ФЗ.
Основание включения в кадровый резерв - признание результатов аттестации гражданского служащего в статье 64 не содержится.
В связи с этим необходимо внести в Федеральный закон № 79-ФЗ изменения, предусматривающие формирование кадрового резерва также по результатам аттестации (т.е. решение аттестационной комиссии приравнять к решению конкурсной комиссии).
2. Статья 51 Федерального закона № 79-ФЗ закрепляет размер средств, учитываемых в фонде оплаты труда гражданских служащих на предоставление им закрытого перечня выплат. Однако в соответствии с частью 10 статьи 50 данного федерального закона гражданским служащим предоставляются и иные выплаты, не указанные ни в частях 2 и 5 данной статьи, ни в части 2 статьи 5. Федеральный закон № 79-ФЗ обязывает производить гражданским служащим и единовременные выплаты в случае их поощрения (награждения), однако в статье 51 данный вид выплат не учтён.
3. Коллизионны положения пункта 3 части 3 статьи 24 и части 1 статьи 47 Федерального закона № 79-ФЗ о должностном регламенте: с одной стороны, должностной регламент является существенным условием служебного контракта, который является двухсторонним соглашением, с другой, должностной регламент является составной частью административного регламента и утверждается представителем нанимателя в одностороннем порядке.
4. В соответствии с частью 5 статьи 36 Федерального закона № 79-ФЗ в последний день исполнения гражданским служащим должностных обязанностей представитель нанимателя по письменному заявлению гражданского служащего обязан выдать ему трудовую книжку, другие документы, связанные с государственной гражданской службой и пенсионным обеспечением, и произвести с ним окончательный расчёт. Таким образом, по буквальному смыслу рассматриваемой нормы в случае, если в последний день службы гражданский служащий такого заявления не представил, то представитель нанимателя не должен ни выдавать ему трудовую книжку, ни производить с ним окончательный расчёт. Очевидно, данное положение ущемляет права гражданских служащих по сравнению с правами работников, определёнными статьями 62 и 140 Трудового кодекса Российской Федерации.
5. Частью 13 статьи 46 Федерального закона № 79-ФЗ предусмотрено, что гражданскому служащему выплачивается денежная компенсация за все неиспользованные отпуска только при прекращении или расторжении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы. Иных оснований для выплаты денежной компенсации за неиспользованные отпуска в федеральном законе не содержится.
В то же время статьей 126 Трудового кодекса Российской Федерации допускается возможность замены ежегодного оплачиваемого отпуска в части превышающей основной отпуск практически без ограничений. Поэтому данная норма в большей степени, чем Федеральный закон №79-ФЗ учитывает интересы как работника, так и представителя работодателя в случаях непредвиденных производственных ситуаций с одной стороны и материального стимула работника с другой стороны.
В этой связи было бы необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон № 79-ФЗ.
6. В пункте 5 части 1 статьи 33 Федерального закона № 79-ФЗ необходимо основания увольнения дополнить переводом гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида. Указанное основание содержится в пункте 5 статьи 77 Трудового кодекса Российской Федерации
7. В соответствии со статьей 12 Федерального закона № 79-ФЗ в число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования. В то же время статья 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» предъявляет к кандидату для замещения должности «судебный пристав» (а это старшая группа должностей, категории «специалисты») требование наличия среднего (полного) общего или среднего профессионального образования.
Кроме того, при реализации норм Федерального закона № 79-ФЗ выявлен ряд следующих недостатков и проблем правоприменения.
Частью 5 статьи 25 Федерального закона № 79-ФЗ установлено, что с гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, указанный служебный контракт перезаключается на срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет.
Данная норма определяет, что достижение гражданским служащим 60-летнего возраста – это основание для обязательного (для обеих сторон контракта) перезаключения служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, на срочный служебный контракт. В данном случае встает проблема отсутствия четкой трактовки: что следует понимать под перезаключением служебного контракта.
На практике перезаключение контракта оформляется через процедуру прекращения действующего контракта и заключения нового срочного. Однако специального основания прекращения контракта в этом случае законодатель не предусмотрел.
Таким образом, прекращение служебного контракта должно осуществляться по соглашению сторон или по собственной инициативе гражданского служащего. Данную проблему можно устранить путем внесения в статью 39 Федерального закона № 79-ФЗ «Прекращение и приостановление служебного контракта по обстоятельствам, независящим от воли сторон» дополнения о прекращении служебного контракта с целью его перезаключения в связи с достижением гражданским служащим возраста - 60 лет.
В этой связи требуют урегулирования следующие вопросы: