основы гор.хоз

-використання під час технологічного процесу складної інженерної інфраструктури, яка прив’язана до конкретної території (мережа водопроводу, каналізації, теплошляхів, пристроїв для передачі електроенергії та ін.);

-нерозривність або чітка послідовність процесів виробництва, передачі і споживання матеріальних носіїв послуги;

-нерівномірність попиту на послуги підприємств комунального господарства в пору року, день тижня, час доби і практична неможливість поновити недостатній рівень обслуговування за минулий період завдяки поліпшенню обслуговування в наступні періоди;

-більшість комунальних господарств використовують для транспортування своєї продукції (послуг) спеціальні мережі і пристрої, у яких частина цієї продукції в процесі транспортування втрачається;

-послуги і продукція галузі призначені для всіх груп споживачів території (підприємства, установи, організації, населення), споживання більшості послуг галузі може бути як виробничим, так і особистим або громадським;

-послуги, що надаються підприємствами галузі, можуть бути у вигляді доведених до споживачів матеріальних носіїв з певними якісними показниками (теплова та електрична енергії, вода тощо), а також у вигляді безпосередньо робіт на об’єкті (санітарна очистка, озеленення тощо);

-послуги комунального господарства, які необхідні для особистого і соціального споживання, надаються за тарифами, які нижчі собівартості послуг;

-комунальні підприємства за розмірами й умовами експлуатації залежать від розміру і типу населеного пункту;

-оскільки для більшості комунальних підприємств процес виробництва або надання послуг співпадає з їх реалізацією, то показники виробничої діяльності виступають і як показники реалізації.

31

ТЕМА 3.

РЕСУРСИ МІСЬКОГО ГОСПОДАРСТВА ТА КОМУНАЛЬНА ВЛАСНІСТЬ

3.1 Загальна характеристика ресурсів міського господарства

Міське господарство повинне формуватися як економічна й соціальна цілісність, що вирішує різноманітні завдання розвитку оптимальної по керованості території, націлена на задоволення потреб населення, що на ній мешкають. Успішне функціонування міського господарства визначається насамперед матеріально-фінансовими ресурсами.

Традиційно під ресурсами розуміють певну сукупність можливостей тієї або іншої території. Стосовно до господарських відносин під ресурсами, як правило, розуміють матеріальні й нематеріальні показники території, які можуть бути використані в господарській діяльності. В зв’язку з цим ресурси міського господарства можна визначити як сукупність всіх можливостей території, необхідних для здійснення місцевого самоврядування в цілому й муніципального управління зокрема.

Вцілому в сучасній економічній літературі поняття «ресурси міського господарства» ототожнюється з поняттям «муніципальних ресурсів», що є більш типовим для закордонної науки міського управління, та «комунальних ресурсів», що є загальноприйнятим в українській практиці.

Так відповідно до українського законодавства комунальні ресурси – це ресурси, які є об'єктом права комунальної власності.

Всвою чергу комунальна власність - самостійна форма публічної власності, відокремленою від державної власності. За своєю економічною природою комунальна власність є колективною формою власності, тому що відбиває відносини колективного володіння жителями міст, сіл, селищ і об’єднань сіл коштами, об’єктами і майном цієї власності, а також відношення згаданих категорій населення до даних коштів, об’єктів і майна як до власних.

Розглянемо більш детально склад ресурсів міського господарства.

Розвиток території в значній мірі визначається наявністю матеріальних ресурсів, оскільки від них залежить ефективність інвестицій, вкладених у регіон, вони визначають структуру виробничої діяльності й добробут населення. До матеріальних ресурсів міського господарства відносяться:

−природно-кліматичні ресурси (комунальні землі, надра землі, водні об'єкти, ліси, клімат й ін.);

−фінансові ресурси (бюджет, позабюджетні джерела, пакети акцій та частки участі муніципального утворення в господарчих товариствах й ін.);

−підприємства й інші виробничі потужності (комунальні підприємства, організації, установи, муніципальний житловий фонд й ін.);

−кадровий потенціал (професійно підготовлені фахівці різної кваліфікації, достатня інфраструктура для підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації кадрів

йін.);

−організаційні ресурси (інформаційне забезпечення, оргструктура, оргтехніка й

ін.);

−інші ресурси.

32

Незважаючи на виняткову важливість для ведення господарської діяльності наявності матеріальних ресурсів, сама діяльність неможлива без організаційно-правових (нематеріальних) ресурсів, що визначають умови функціонування міського господарства.

У цілому до нематеріальних ресурсів міського господарства можна віднести:

−нормативні ресурси (правові норми; норми суспільної моралі; норми, що сформувалися під впливом традицій, звичаїв, культурних, історичних, релігійних особливостей й ін.);

−інтелектуальні ресурси (знання, досвід, навички);

−інституціональні ресурси (організація типів й форм діяльності, що відповідають умовам міського господарства);

−інші нематеріальні ресурси.

Особливе значення для організації міського господарства має обсяг повноважень, яким наділений господарюючий суб'єкт згідно з законом. Відповідно до українського законодавства ресурси міського господарства повинні:

1)відповідати обсягу завдань, що вирішуються органами місцевого самоврядування даного муніципального утворення;

2)забезпечувати комплексне рішення завдань.

Так, наприклад, якщо за місцевим самоврядуванням закріплене завдання забезпечення населення комунальними послугами, то весь виробничий потенціал, що працює в цій сфері (інженерні мережі, комунікації, фінансові ресурси, джерела тепла й т.д.), повинен бути віднесений до ведення органів місцевого самоврядування. Виходячи із цього ж принципу, повинно вирішуватися й питання про наділення органів місцевого самоврядування комунальною власністю. Не менш важливим принципом, що також повинен ураховуватися при розгляді питання про закріплення ресурсів за певними рівнями влади й управління, повинен бути принцип найбільшої ефективності використання ресурсу. При цьому очевидно, що максимальна ефективність у використанні землі буде досягнута на муніципальному рівні, оскільки легше всього налагодити контроль за її використанням й оперативне регулювання процесів розпорядження землею на місцевому рівні.

Таким чином, узагальнюючи усе вище наведене, можна зробити висновок про те, що ресурси міського господарства – це комплексне поняття, що включає комунальні підприємства (виробничі ресурси), землю та нерухомість, що знаходяться у комунальній власності (матеріальна основа), місцеві бюджети (фінансова основа), нормативнозаконодавчі та науково-методичні ресурси (правова основа), трудові ресурси (організаційно-управлінська основа) та інформаційні ресурси, метою використання яких є забезпечення соціально-економічних потреб територіальної громади.

3.2 Поняття комунальної власності

Поняття комунальна власність у законодавстві України виникло в грудні 1990 року при прийнятті Закону Української РСР „Про місцеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування”. Законодавством визначено, що комунальна власність є основою місцевого самоврядування, управління комунальною власністю здійснюється від імені населення адміністративно-територіальних одиниць відповідними місцевими районними

33

радами народних депутатів і уповноваженими ними іншими органами місцевого самоврядування. До комунальної власності було віднесене майно, що було передано безкоштовно колишнім СРСР і Українською РСР, іншими суб’єктами, а також майно, придбане місцевими радами народних депутатів за рахунок коштів, що їм належали.

Сьогодні поняття «комунальна власність» використовується в об’єктивному та суб'єктивному значеннях.

Воб'єктивному розумінні право комунальної власності являє собою сукупність правових норм, які встановлюють та охороняють належність об'єктів матеріального світу та об'єктів інтелектуальної власності територіальним громадам міст, селищ, сіл.

Всуб'єктивному значенні право комунальної власності являє собою можливості конкретних територіальних громад в межах одного законодавства здійснювати володіння, користування, розпорядження та інші повноваження відносно належних їм об'єктів власності.

Термін "комунальна власність" можна також вживати в двох різних розуміннях: юридичному та економічному:

1) в юридичному – він означає речове право, право особи на певну річ (сукупність речей), що включає в себе правомочності володіння, користування та розпорядження цією річчю (речами).

2) в економічному – вживається як позначення сукупності відносин, пов'язаних певним майновим комплексом та певним суб'єктом господарської діяльності.

Згідно з діючою Конституцією України комунальна власність є незалежною від інших і рівноправною формою власності.

ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 (зі змінами та доповненнями) визначив комунальну власність як право територіальної громади самостійно володіти, цілеспрямовано, економно, ефективно користуватися та розпоряджатися на власний розсуд та в своїх інтересах майном, яке належить їй, безпосередньо, а також через органи місцевого самоврядування.

У відповідності до вказаного нормативного акту, а також Конституції України суб'єктами права комунальної власності є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів

умістах. У випадку передачі об'єктів власності в управління обласних та районних Рад сільськими, селищними та міськими Радами виникає їх спільна власність. Особливість суб'єктів комунальної власності полягає в тому, що вони являють собою територіальні колективи, інколи значні за чисельністю та територією, на якій розташовані, а також в тому, що реалізація прав власника відбувається в більшості випадків опосередковано через сільські, селищні, міські Ради, які обираються членами територіальних громад (жителів села, селища, міста, району в місті).

Діяльність місцевих рад в якості суб'єктів права комунальної власності здійснюється в різних організаційних формах. Найважливіші повноваження по розпорядженню об'єктами комунальної власності реалізується на сесіях відповідних рад.

Повноваження по управлінню об'єктами комунальної власності реалізують органи Ради, зокрема виконавчій комітет Ради, відділи, управління, комітети та інші підрозділи ради. Частину цих повноважень здійснює сільський, селищний, міський голова, голова районної в місті ради (відносно об'єктів комунальної власності територіальної громади району в місті).

34

Управляючи та розпоряджаючись комунальною власністю, ради діють в інтересах територіальних громад сіл, селищ, міст, районів в містах.

Склад об'єктів комунальної власності багатоманітний. У відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальним громадам може належати на праві комунальної власності рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші засоби, земля, природні ресурси, підприємства, установи, організації, банки, пенсійні фонди, житловий фонд, нежитлові приміщення, установи культури, освіти, спорту, медицини, науки, інше майно та майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Таким чином, об'єктами права комунальної власності є майно:

-комунальних підприємств, організацій, установ, закладів, що діють на основі комунальної власності територіальної громади;

-акції (частки, паї) територіальної громади у майні суб'єктів господарювання різних форм власності;

-комунальних господарських об'єднань, які утворюються переважно у формі корпорації або концерну, незалежно від найменування об'єднання (комбінат, трест тощо).

Основне призначення об'єктів комунальної власності пов'язане із задоволенням потреб територіальної громади. Широкого розповсюдження отримало використання об'єктів комунальної власності комунальними підприємствами. Тому досить часто для здійснення господарської діяльності органи місцевого самоврядування створюють підприємства, установи, організації, вирішують питання їх реорганізації та ліквідації. В цілому ж відносини цих органів з комунальними підприємствами будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування. До відання виконкомів органів сільських, селищних і міських рад згідно з їх повноваженнями по управлінню комунальною власністю належить встановлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутків комунальних підприємств, а також заслуховування звітів про роботу їхніх керівників.

Комунальне підприємство – це самостійний господарюючий статутний суб'єкт, що може здійснювати виробничу, науково-дослідну та комерційну діяльність із метою одержання відповідного прибутку (доходу) та досягнення певного соціального ефекту.

Майно комунального підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне

комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство).

Право повного господарського відання — це право юридичної особи володіти,

користуватися, розпоряджатися майном, яке надано їй власником для здійснення підприємницької діяльності. При цьому власник може контролювати використання майна шляхом аудиторських та інших перевірок; отримувати частку прибутку від використання цього майна; ухвалити рішення про ліквідацію або реорганізацію юридичної особи, у повне господарське відання якої було надане майно, тощо.

Право оперативного управління — це засноване на праві власності іншої особи і наданому нею повноваженні право володіння, а також обмежені права користування і розпорядження майном в цілях і межах, встановлених власником.

35

Комунальне підприємство не несе відповідальності за зобов'язаннями власника та органу місцевого самоврядування, до сфери управління якого воно входить. Комунальне підприємство очолює керівник підприємства, що призначається органом, до сфери управління якого входить підприємство, і є підзвітним цьому органові.

Збитки, завдані комунальному підприємству внаслідок виконання рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, підлягають відшкодуванню зазначеними органами добровільно або за рішенням суду

Комунальні підприємства не мають права власності на закріплене за ними майно. Майно комунального підприємства неподільне, тобто не може бути поділено на частки, паї. Не можуть мати частки в такому підприємстві і його працівники.

Важливу роль в залученні підприємств, організацій до вирішення питань соціально-економічного розвитку муніципального утворення відіграє комунальне замовлення. Відповідно до законодавства, органи місцевого самоврядування вправі виступати замовниками на виконання робіт: з благоустрою території комунального утворення, комунального обслуговування населення, будівництва та ремонту об'єктів соціальної інфраструктури, виробництва продукції, надання послуг та ін.

Комунальне замовлення – це договір органу місцевого самоврядування з господарюючим суб'єктом на виконання певного виду робіт, що фінансуються з місцевого бюджету або комунальних позабюджетних органів.

Органи місцевого самоврядування вирішують питання про створення спільних підприємств за участю іноземних інвесторів, укладають договори з іноземними партнерами на реалізацію та придбання продукції для потреб розвитку території комунального утворення, його жителів за рахунок наявних валютних коштів та на іншій основі.

Використання комунального майна можливе також на підставі концесійних договорів. Правове регулювання відносин концесії здійснюється на підставі Закон України «Про концесії» від 16.07.99р.

Концесія комунального майна – це надання з метою задоволення громадських потреб уповноваженим органом виконавчої влади чи місцевого самоврядування на підставі концесійного договору на платній та строковій основі юридичній чи фізичній особі (суб'єкту підприємницької діяльності) права на створення (будівництво) та/або управління (експлуатацію) об'єкта концесії (строкове платне володіння) за умови взяття суб'єктом підприємницької діяльності (концесіонером) на себе зобов'язань по створенню(будівництву) та(або) управлінню(експлуатації) об'єктом концесії, майнової відповідальності та можливого підприємницького ризику.

Тобто концесійним договором є договір, у відповідності з яким орган місцевого самоврядування надає на платній та строковій основі суб'єкту підприємницької діяльності право створити або суттєво поліпшити об'єкт комунальної власності та здійснювати управління ним з метою задоволення потреб територіальної громади.

Перелік об'єктів комунальної власності, сфер господарської діяльності може встановлюватися місцевими радами на пленарних засіданнях сесій. На пленарних засіданнях рад також визначається конкретний перелік об'єктів, що передаються в оренду.

До об'єктів комунальної власності, що передаються в концесію належать: майнові комплекси підприємств, що забезпечують комплексне надання послуг; об'єкти

36

незавершеного будівництва, які можуть бути добудовані з метою їх використання для надання послуг; спеціально побудовані об'єкти у відповідності до умов концесійного договору.

Об'єкти права комунальної власності, що надаються в концесію не підлягають приватизації в період дії концесійного договору.

Рішення про надання об'єкта комунальної власності в концесію приймається уповноваженим органом місцевого самоврядування за підсумками концесійного конкурсу, що проводиться гласно. Право на укладення концесійного договору отримує претендент, який запропонував кращі умови здійснення концесії, враховуючи інтереси територіальної громади в забезпеченні споживачів товарами, роботами, послугами.

Комунальне майно може також використовуватись шляхом укладення інших договорів, передбачених цивільним та господарським законодавством України, обов'язковою умовою яких є забезпечення інтересів територіальних громад.

3.3 Особливості управління ресурсами міського господарства

Підвищення ефективності управління ресурсами міського господарства повинне передусім забезпечити приведення наявних управлінських форм і методів у відповідність з потребами стратегічного розвитку територій. Воно має передбачати використання комплексу економічних, правових і адміністративних важелів та формуватися з урахуванням принципів соціальної справедливості, ефективності, прозорості, відкритості, законності та ін.

Суб’єктом управління комунальними ресурсами міста є територіальна громада, якій належить право комунальної власності. Однак реальне управління здійснюється органами місцевого самоврядування, тобто міською радою та її виконавчими органами.

Згідно з Законом України “Про місцеве самоврядування” (ст. 26) органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктам права комунальної власності. У зв’язку з цим, однією з перспектив розвитку та підвищення ефективності міської економіки є підвищення оперативності управління комунальною власністю міської територіальної громади, ефективності її використання на договірних засадах, накопичення коштів, отриманих від оренди та приватизації комунальних ресурсів та ін.

Реалізації заходів управління органів місцевого самоврядування повинна передувати розробка методичних підходів, що враховують загальні принципи керування комунальними ресурсами міста і специфічними, обумовленими особливостями їхнього функціонування. Так до загальних потрібно віднести наступні принципи:

-дослідження конкретних проблем;

-виключення дублювання у керуванні;

-створення координуючого центра;

-договірна основа взаємин об'єктів власності з міськвиконкомом та розробка умов, що гарантують виконання цих зобов'язань та ін.

Управління комунальними ресурсами здійснюється на основі загальних положень науки управління. В той же час воно має свої особливості, обумовлені рядом специфічних факторів, до числа яких відносяться зокрема: багаточисельність об'єктів управління і велика відмінність ресурсів міського господарства за призначенням.

37

У процесі керування ресурсами міського господарства різні керуючі органи виконують визначені функції, сукупність яких охоплює весь склад господарських задач. Систему взаємозалежних функцій класифікують на загальні (планування, організація, регулювання, мотивація і контроль) і спеціальні (облік, стандартизація, правове й інформаційне забезпечення й ін). В реальній практиці господарської діяльності загальні і спеціальні функції керування не існують окремо, а знаходяться в взаємозв'язку і взаємно доповнюють один одного. Тому формування механізму керування об'єктивно вимагає реалізації всього комплексу управлінських функцій. Задачею органів місцевого самоврядування є об'єднання інструментів механізму керування комунальними ресурсами у єдину систему з урахуванням регіональних особливостей.

Крім того, підвищується роль організаційно-економічних методів управління, які є невід'ємною частиною механізму управління. Для управління ресурсами міського господарства це:

1)постанови та рішення Ради народних депутатів;

2)координація діяльності об'єктів комунальної власності;

3)розробка рекомендацій з удосконалення організаційного забезпечення управління власністю міста;

4)сприяння розвитку ринкової інфраструктури регіону;

5)регулювання процесів приватизації та демонополізації;

6)забезпечення структурної перебудови місцевого господарства;

7)розвиток об'єктів комунальної власності;

8)підвищення відповідальності управлінців різних рівнів та ін.

Управління ресурсами комунальної власності за допомогою організаційних методів повинно здійснюватися в межах існуючого законодавства та чітких нормативних актів місцевих влад. На сучасному етапі організаційні методи управління тісно пов'язані з економічними, вони суттєво доповнюють один одного.

Організаційні методи управління передбачають систему організаційних і розпорядчих впливів, спрямованих на досягнення поставленої мети. Це інструктаж, нормування, різні розпорядчі акти.

Економічні методи управління - це способи впливу на економічні процеси і явища через інтереси працівників (населення), що досягається шляхом створення економічних умов (стимулів), які спонукають останніх діяти в потрібному напрямі для досягнення поставлених цілей.

Важливим інструментом регулювання ефективного використання ресурсів міського господарства в умовах ринку стають економічні методи управління. Ефективне застосування податкового, кредитного, дотаційного та транмфертного регулювання, а також інвестування, приватизація та роздержавлення повинні стати важелями прискорення темпів економічного росту, розвитку соціальної та виробничої інфраструктури міста, відтворення робочої сили та ін.

Трансферти – це кошти, отримані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безкоштовній і безповоротній основі.

Зокрема, економічні методи управління, що здійснюються на основі податкової політики повинні забезпечувати: ощадливе й економічно безпечне використання ресурсів

38

міста, зацікавленість рад у розвитку та підвищенні ефективності виробництва у комунальному секторі економіки, соціальну захищеність жителів міста та ін.

Крім того, проблемою, яка сьогодні існує в площині управління ресурсами міста, є відсутність критеріїв оцінки їх діяльності. Такі критерії вкрай необхідні для органів місцевої влади, які з одного боку підзвітні своїм виборцям в питанні управління майном, що належить територіальній громаді, а з другого зобов'язані здійснювати контроль за використанням комунальних ресурсів.

Таким чином, врахування усіх факторів повинно стати визначальним при виборі політики управління ресурсами міста. Запропоновані економічні, правові, адміністративні, фінансові, організаційні та інші заходи, спрямовані на удосконалення механізму управління ресурсами міського господарства, які мають створити необхідні ринкові передумови щодо реалізації інвестиційного та бюджетного потенціалів міста, забезпечення його нормативно-правового функціонування і цивілізованого регулювання, що дозволить забезпечити формування інфраструктури місцевого самоврядування, сприятиме комплексному розвитку міського господарства в цілому.

Отже, належне й раціональне керування ресурсами міського господарства ставить перед органами керування відповідні завдання у відношенні цільового, ощадливого й ефективного керування й розпорядження ресурсами комунальної власності в інтересах територіальних громад. Оскільки саме від їхньої ефективної діяльності в цьому напрямку залежить становлення й твердження процесу керування комунальною власністю.

39

ТЕМА 4.

ЗМІСТ ТА ФУНКЦІЇ ФІНАНСОВИХ РЕСУРСІВ МІСЬКОГО ГОСПОДАРСТВА

4.1 Місцеві фінанси, їх сутність та функції Місцеві фінансові ресурси - це фонди коштів, що створюються і використовуються

на соціальний і економічний розвиток регіону.

Забезпечення необхідними фінансовими ресурсами місцевих Рад та органів місцевого самоврядування пов’язане з функціонуванням місцевих фінансів.

Метою фінансової діяльності місцевих органів влади є задоволення суспільних інтересів і потреб та сприяння соціально-економічному розвитку регіону. Наявність завдань і функцій, що покладаються на місцеві органи влади, є об'єктивною причиною необхідності фінансів для цих органів влади. Якщо причиною функціонування фінансів взагалі є поява держави і товарно-грошових відносин, то причиною виникнення місцевих фінансів є наявність територіальних колективів, відокремлення функцій і завдань, які покладаються на їхні органи влади.

Фінанси - це система економічних відносин між державою, юридичними та фізичними особами, а також між окремими державами і міжнародними економічними інститутами й організаціями щодо акумуляції та використання грошових засобів на основі розподілу й перерозподілу централізованих та децентралізованих фондів коштів.

Централізовані фонди коштів – це кошти, що перебувають у розпорядженні держави як суб’єкта публічної влади та органів місцевого самоврядування.

Децентралізовані фонди коштів – це кошти, що перебувають у розпорядженні окремих суб’єктів господарської діяльності і створюються за рахунок їх власних прибутків.

Місцеві фінанси - це система формування, розподілу і використання фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань, як власних, так і делегованих.

Формування місцевих органів влади та їхніх фінансів у різних країнах відбувалося наприкінці XVIII - на початку XIX ст. Наукове визначення місцевих фінансів як сукупності теоретичних положень і певної суми знань і вмінь остаточно сформувалося наприкінці XIX ст. У сучасних правових державах світу місцеві органи влади входять до загальної системи державного управління, їх компетенція визначається центральною владою. Простежується також тенденція щодо зростання державних функцій, які передаються в компетенцію місцевих органів влади. У 1985 р. було підписано Європейську Хартію про місцеве самоврядування, яка заклала загальноєвропейські принципи організації місцевого самоврядування. У листопаді 1996 р. до Європейської Хартії про місцеве самоврядування приєдналася й Україна. У зв'язку з цим зазначимо, що завдання та функції місцевих органів влади може бути розділено на дві основні групи:

-завдання та функції, які взагалі передано місцевим органам влади в межах місцевих інтересів і вони є їхньою невід'ємною власною компетенцією;

-завдання та функції, доручені місцевим органам влади центральною владою, або так звані делеговані повноваження.

40