Тема Институт государственной службы в системе государственного управления: отечественный и зарубежный опыт.
Место прохождения практики Аппарат Мажилиса Парламента РК
I ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Государственная служба: история возникновения и становления, понятие и основные принципы функционирования
Цели, задачи и функции государственной службы
Государственная служба как основополагающий институт системы государственного управления
II ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
2.1 Общая характеристика современного законодательства, регулирующего государственную службу в Республике Казахстан
2.2 Концепция новой модели государственной службы РК
2.3Проблемы и пути реформирования государственной службы в Республике Казахстан
III АНАЛИЗ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РК И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
3.1 Зарубежный опыт организации государственной службы
3.2 Современные тенденции развития государственной службы в Республике Казахстан. Взаимосвязь с опытом западных стран
3.3 Предложения по вопросам повышения эффективности государственной службы в Республике Казахстан
ВВЕДЕНИЕ
Институт государственной службы является неотъемлемой составляющей системы управления государством, а государственные служащие – основными исполнителями проводимых в обществе демократических и социально-экономических преобразований.
Государственная служба продолжает и завершает организацию государственного механизма, делая ее готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит комплекс мер, средств, форм и методов для реальной практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своей миссии.
Находясь между государством и гражданским обществом, государственная служба выполняет жизненно важные для страны политическую, административную и социальную миссии. Государство реализует свои цели и задачи посредством государственного руководства и государственного управления. Основным же механизмом этого управления выступает государственная служба. Такова общая логика взаимосвязи государственного управления и государственной службы. И от того, какое место занимает государственная служба в системе власти, и какую роль она в ней играет, зависит очень многое в стране и обществе.
Актуальность темы исследования. Государственная служба является важнейшим инструментом для достижения целей государственной политики. Распад СССР и обретение бывшими союзными республиками политической самостоятельности привели к переосмыслению методов государственного управления, а вместе с тем способствовали совершенствованию института государственной службы.
Потребности успешного развития Республики Казахстан, как и любого другого современного государства, требуют разработки новых подходов в управлении государством, адекватной подготовки и использования кадров государственной службы. Реализация новых подходов к совершенствованию государственной службы должна осуществляться на основе казахстанского и зарубежного опыта, с учетом исторических, культурных, национальных традиций и управленческой практики, а также современных тенденций мирового развития. В этой связи исследование процесса формирования и развития института государственной службы в Республике Казахстан представляется актуальным и одновременно отвечающим потребностям ускорения развития страны.
Цели и задачи исследования. Цели настоящего исследования заключаются в детальном изучении института государственной службы в Республике Казахстан, сравнительном анализе отечественного и зарубежного опыта, а также определении оптимальных направлений заимствования практики организации государственной службы зарубежных стран.
Достижение поставленной цели возможно путем решения следующих задач:
изучить теоретико-методологические основы института государственной службы;
рассмотреть основные цели и задачи, возложенные на государственную службу;
рассмотреть правовые основы государственной службы Республики Казахстан;
рассмотреть проблемы и эффективность государственной службы в Республике Казахстан;
провести анализ современных тенденций развития государственной службы;
рассмотреть возможность использования зарубежного опыта организации государственной службы;
внести предложения по совершенствованию института государственной службы в Республике Казахстан.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и функционирования государственной службы.
Предметом исследования служит организация государственной службы в Республике Казахстан и зарубежом.
Теоретическую основу исследования составили научные труды ведущих специалистов в области государственного управления, а также научные работы, непосредственно посвященные анализу института государственной службы.
Эмпирической основой работы послужили результаты анализа материалов Аппарата Мажилиса Парламента Республики Казахстан.
Научная новизна исследования заключается в выявлении и заимствовании перспективных направлений развития государственной службы в Республике Казахстан с учетом опыта организации государственой службы зарубежных стран.
I теоретические аспекты государственной службы
Государственная служба: история возникновения и становления, понятие и основные принципы функционирования
Историческое место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства и права. Служба – вид общественно полезной деятельности по отправлению определенных полномочий.
Государственная служба сложилась в период действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало. Кем, например, были матросы Одиссея, главы одного из греческих государств в античности? Очевидно, что они были государственными служащими. Принципы их службы были, возможно, отличающимися от современных, однако они выполняли функции государства по захвату чужих территорий и приобретению оттуда богатств, они являлись деятелями публичного сектора, властного сектора общественной жизни и называться частными наемниками, трудящимися (со специальностью подавления) не могли. Иначе мы не понимали бы сущностную разницу между частным и публичным секторами государственной и общественной жизни.
Уяснение истории развития и происхождения государственной службы должно дать нам сознательное представление о причинах, характеристиках, основных закономерностях возникновения, действии и тенденциях будущего развития института, регулирование которого столь важно для функционирования всего организма государственно организованного общества [1, с. 5].
В самом общем смысле можно утверждать, что происхождение государственной службы, а также ее характеристики связаны, обусловлены и отражают экономическую необходимость централизованного регулирования в первую очередь производственных отношений при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил.
Среди обстоятельств правового характера, влияющих на параметры государственной службы, прежде всего должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье. Особенности правотворчества и правоприменения в различных странах или группах стран в силу особенностей исторического и регионального их развития отражаются в наличии правовых систем и особенностях отношений государственной службы.
Общепризнанными являются континентальная и англосаксонская правовые системы, однако единого подхода ученых в отношении правовых систем или системы права нет. Р. Давид и К. Жоффре-Спинози выделяют романо-германскую правовую семью, социалистическое право, общее право и иные виды права; к "иным" они относят мусульманское право, право Индии, правовые системы Дальнего Востока и правовые системы Африки и Мадагаскара [2].
Для континентальной системы права характерно четкое правовое регулирование, сложная классификация государственных служащих, наличие специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы. Один из критериев различия правовых систем заключается в том, является ли право системой норм или совокупностью общественных отношений.
В мусульманском мире особенностью организации государственной службы являлось всегда то, что со времен кончины Мухаммеда в VII веке обе верховные должности в государстве, духовная и светская, были соединены в одном лице — халифе [3, с.26].
Чтобы наглядно представить природу и предназначение государственной службы в системе государственной власти необходимо определить ее сущность.
Есть два подхода к сущностной характеристике государственной службы-институционально-правовой и политический.
Первый подход — правовой, смысл его состоит в том, что государственная служба рассматривается как социально-правовой институт. Его основная цель - обеспечивать интересы государства и общества. Его главные функции- административная и сервисная по существу, не имеющие политического характера.
Второй подход — деятельностно-политический. Он заключается в том, что государственная служба является профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов и поэтому носит политический характер [4, c.13-15].
В научной и научно-популярной литературе типичными определениями термина «государственная служба» являются, например, следующие: механизм формирования, реализации государственной власти и управления;
инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;
публичный институт реализации власти;
единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;
совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;
особый вид профессиональной, управленческой деятельности – административной или аппаратной;
публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником [5, c. 45-47]
А. Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как «установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени» [6, с.14].
Государственная служба имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер, что позволяет обеспечивать исполнение всего объема полномочий структур государственного аппарата и является основанием для её структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности.
Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам государственной деятельности является основанием для разделения государственной службы на виды. Вопрос о видах государственной службы приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения её эффективности.
Государственная служба, направленная на исполнение государственных задач и функций, существует в государственных органах различных организационно-правовых форм и имеющих различную организационную структуру. При этом они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных организационных изменений и т.п. В зависимости от принадлежности государственного органа к тому или иному виду государственно-властной деятельности (законодательной, исполнительной или судебной) определяется и название государственной службы.
По принципу разделения властей различают государственную службу:
представительной (законодательной) власти, называемую парламентской;
исполнительной власти, называемую правительственной, т.е. осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам государственного регулирования (управления);
судебной власти, называемую судебной, т.е. осуществляемую в аппарате судов всех инстанций.
Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы являются различия в компетенции и предметах этих государственных органов.
Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба - это служба в органах госвласти общей компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому виду относятся:
президентская госслужба: в Администрации Президента, Государственном секретариате Совета Безопасности, Управлении делами Президента, иных госорганах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента.
парламентская госслужба: в палатах Национального Собрания и их секретариатах; местных Советах депутатов и их аппаратах;
правительственная госслужба: в Правительстве и его аппарате;
исполнительная госслужба: в министерствах, иных органах госуправления, их территориальных подразделениях; местных исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах;
Специализированная госслужба - это реализация особо установленных полномочий госслужащими с соответствии с их профессиональной специализацией в госорганах, имеющих особую (специальную) компетенцию, и осуществляющих преимущественно однородную деятельность (по соответствующим предметам ведения).
К специализированной государственной службе можно отнести:
госдолжности в диппредставительствах, консульских учреждениях и миссиях РБ;
контрольно-надзорную госслужбу: в органах Комитета госконтроля, органах Прокуратуры;
в госнотариате (государственных нотариальных конторах), называемую нотариальной госслужбой;
финансово-кредитную госслужбу (в Нацбанке);
избирательную госслужбу (ЦИК по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарате) [7, c.15].
Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:
– законность;
– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
– равный доступ граждан к государственной службе;
– единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
– открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
– профессионализм и компетентность государственных служащих;
– защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Принципы государственной службы обусловлены существованием принципов функционирования государства, государственных органов и государственного управления (последнее понимается здесь в широком смысле), которое осуществляется в большей мере такими субъектами права, как государственные служащие.
Принципы государственной службы, являясь научной категорией, отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой государственной службы, но и системы государственных органов, определяют содержание сложных взаимоотношений внутри этой системы. Например, они отражают такие возникающие внутри государственного управления связи, как:
1) разделение труда;
2) территориальная организация (центральное и региональное управление);
3) отраслевая организация;
4) иерархия организации;
5) разделение полномочий и компетенции между центральными и региональными государственными органами.
Д.Н. Бахрах, подчеркивая нецелесообразность слишком широкого использования этого понятия, указывает на следующие основные принципы государственной службы, выделяя при этом наиболее общие категории:
1) демократизм (полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества; общедоступность государственной и муниципальной службы; сменяемость служащих как одно из проявлений политической демократии; подотчетность и ответственность служащих);
2) профессионализм (компетентность работника; систематичное, регулярное выполнение функций, операций, служебных отношений; регулярное получение оплаты за свой труд; ответственность за деятельность);
3) социально-правовая защита служащих [8, c.17]
В.М. Манохин под принципами государственной службы понимает требования, которые:
1) обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе;
2) распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы;
3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы.
В.М. Манохин отмечает, что анализ принципов государственной службы зависит от различных подходов к пониманию государственной службы: при трактовке ее только как деятельности государственных служащих выделяются одни принципы (равный доступ граждан на государственную службу, их сменяемость и т.д.); если же государственная служба рассматривается как организационно правовой институт в системе государственной организации, то тогда в принципах службы должны найти свое отражение как общие принципы организации и деятельности государства, так и специальные принципы, присущие только институту государственной службы (законность, дисциплина, народность и т.д.) [9, c.293-294].
Таким образом, государственная служба должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны - системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. А с другой, - совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства.