V. Административный регламент исполнения государственной функции

Понятие "административный регламент исполнения государственной функции". Административный регламент исполнения государственной функции - нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий сроки, последовательность и условия осуществления административных процедур (действий), а также процедуры государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами и физическими лицами обязательных требований и норм, в установленной предметной сфере властной деятельности данного органа исполнительной власти.

Административный регламент исполнения государственной функции также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа исполнительной власти и должностными лицами, взаимодействие органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Разработка административного регламента вновь устанавливаемой государственной функции осуществляется одновременно с учреждением новой государственной функции. Административный регламент вновь устанавливаемой государственной функции утверждается не позднее, чем в течение года после ее учреждения.

Исполнение вновь устанавливаемой государственной функции без утверждения соответствующего административного регламента по истечении года с момента ее установления не допускается. Совершенные в отсутствии административного регламента действия по выполнению этой функции могут быть оспорены в судебном порядке.

Административные регламенты исполнения государственных функций разрабатываются органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, законами субъекта Федерации и иными нормативными правовыми актами субъекта, а также с учетом решений комиссии по проведению административной реформы, созданной при высшем органе исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Федерации.

В решениях указанных комиссий устанавливаются критерии, сроки и последовательность административных процедур, административных действий и (или) принятия решений и иных требований к порядку исполнения государственных функций. Важным аспектом назначения административного регламента исполнения государственных функций является требование оптимизации (повышение качества) исполнения государственных функций.

Критериями, которым должен отвечать регламент, являются: упорядочение административных процедур и административных действий; устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий; сокращение срока исполнения государственной функции, а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции; указание на персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение ими требований административных регламентов исполнения государственных функций при выполнении административных процедур или административных действий; возможность осуществления отдельных административных процедур и административных действий в электронной форме.

На основе анализа действующих регламентов исполнения государственных функций исследователи приходят к выводу, что многие из них не отвечают критериям качества: "...подавляющее большинство административных регламентов исполнения государственных функций регулирует исполнение не функций исполнительных органов, но реализацию отдельных полномочий"*(73). Этот вывод отражает содержание подавляющего большинства административных регламентов исполнения государственных функций. Одобрение такой практики*(74) вряд ли заслуживает поддержки. Она неизбежно приведет к неоправданному росту численности административных регламентов "...к "потере управляемости" массой таких актов"*(75). Рациональной представляется рекомендация о повышении степени консолидированности регламентов "...за счет расширения и обобщения предмета регулирования административных регламентов исполнения государственных функций до уровня собственно функций (как основных направлений властной деятельности)"*(76) ...органов исполнительной власти.

Если в процессе разработки проекта административного регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции при условии соответствующих изменений административных актов (нормативных и индивидуальных), проект административного регламента разрабатывается в установленном порядке с приложением проектов указанных актов.

Административные регламенты исполнения государственных функций, как и другие регламенты, имеют форму административных актов (приказ, постановления) органа исполнительной власти, к компетенции которого относится исполнение соответствующей функции. Наименование административного регламента исполнения государственной функции определяется органом исполнительной власти, ответственным за ее исполнение по своему усмотрению. При этом должна учитываться формулировка соответствующей редакции положения нормативного правового акта, которым предусмотрена данная государственная функций.

Если в исполнении государственной функции участвуют несколько органов исполнительной власти, административный регламент исполнения соответствующей государственной функции утверждается совместным административным актом (приказ, постановление) органов исполнительной власти либо административным актом вышестоящего органа исполнительной власти.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта Федерации, переданных им на основании закона субъекта с предоставлением субвенций из регионального бюджета, осуществляется в порядке, установленном соответствующим административным регламентом, утвержденным органом исполнительной власти субъекта Федерации, если иное не установлено законом субъекта Федерации.

Как и все административные акты нормативного характера, административные регламенты исполнения государственных функций представляются органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ и его территориальные органы.

В случае изменения законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Федерации, регулирующего исполнение государственной функции, изменения структуры органов исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции, в административные регламенты исполнения государственных функций должны вноситься соответствующие изменения. Такого рода изменения могут вноситься в административные регламенты исполнения государственных функций по предложениям органов исполнительной власти, основанным на результатах анализа практики применения административных регламентов исполнения государственных функций.

Структура административных регламентов исполнения государственных функций. Административный регламент исполнения государственной функции включает в себя следующие элементы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе выполнения административных процедур в электронной форме; порядок и формы контроля над исполнением государственной функции; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также должностных лиц государственных служащих.

Общие положения отражают: наименования государственной функции и органа исполнительной власти, непосредственно исполняющего государственную функцию. Если в исполнении государственной функции участвуют иные органы исполнительной власти, территориальные органы, государственные внебюджетные фонды и их территориальные подразделения, органы местного самоуправления и организации, то все они указываются в регламенте как соисполнители государственной функции.

Общие положения отражают также правовую основу государственной функции. В них содержится перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих исполнение государственной функции (с указанием реквизитов нормативных правовых актов и источников их официального опубликования).

В общих положениях определяется предмет государственной функции, а также содержатся указания на права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственной функции, права и обязанности лиц, в отношении которых проводятся мероприятия по осуществлению государственной функции.

Важным элементом общих положений является определение результатов исполнения государственной функции, указание на юридические факты, которыми должно заканчиваться исполнение государственной функции (например, выдача водительских документов после проведения необходимых действий по допуску к приему квалификационных экзаменов).

Требования к административным регламентам исполнения государственных функций. Центральный юридически значимый элемент содержания административных регламентов - это процедуры исполнения государственной функции. Требования к определению процедуры включают в себя: указание на юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия; указание на должностное лицо (или конкретную должность), ответственное за выполнение административного действия, входящего в состав административной процедуры; содержание административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции; критерии принятия решений; результат административного действия и порядок передачи результата (который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия; способ фиксации результата выполнения административного действия (в том числе в электронной форме).

Важным элементом содержания регламентов является определение процедуры информирования об исполнении государственной функции и сроков исполнения, а также указание сведений о размере платы за услуги организации (организаций), участвующей (участвующих) в исполнении государственной функции, взимаемой с лица, в отношении которого осуществляются процедуры по исполнению государственной функции.

Процедура информирования об исполнении государственной функции включает в себя следующие требования: информация о местах нахождения и графиках работы органов исполнительной власти, их структурных подразделений, организаций, участвующих в исполнении государственной функции; порядок связи, адреса официальных сайтов; порядок получения информации заинтересованными лицами по вопросам исполнения государственной функции.

Под "сроком исполнения государственной функции" имеется в виду общий срок ее исполнения.

Принципиальное значение для административных регламентов исполнения государственных функций имеет детальное описание полноты (исчерпывающего) состава последовательности и сроков выполнения административных процедур, требований к порядку их выполнения, в том числе особенностей выполнения административных процедур.

Детализация административных процедур в регламенте позволяет логически обособить последовательность административных действий при исполнении государственной функции, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции.

В рамках практического исполнения государственной функции такой детальный анализ процедур не проводится. Поэтому разработка регламента исполнения государственной функции позволяет выявить процедуры и административные действия, нецелесообразность которых становится очевидной при попытке их формализации. Детализация административных процедур и действий в регламенте позволяет довести их описание до уровня ответственных должностных лиц.

Актуальность подобной детализации в административных регламентах исполнения государственных функций подвергалась сомнению со стороны и практиков и ученых. При этом "...использовался тезис о высоком качестве описания административных процедур в текущих нормативных правовых актах". А.В. Яцкин на подобного рода утверждения, на наш взгляд, правильно ответил: "...ни один федеральный закон или постановление Правительства не дает возможности установления персональной ответственности при реализации административных процедур"*(77).

В регламенте должен определяться порядок и формы контроля над исполнением государственной функции. Это означает установление: процедур осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнения государственной функции, а также принятием решений ответственными лицами; процедур и периодичности осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества исполнения государственной функции; указание на ответственность лиц и государственных служащих органа исполнительной власти за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе исполнения государственной функции. В регламент также должны входить положения, характеризующие требования к процедурам и формам контроля над исполнением государственной функции, в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций.

Закрепление в регламентах процедур досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию (а также должностных лиц, государственных служащих) для российской правовой практики является делом новым и принципиально важным. Регламентация порядка досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, позволяет гарантировать реальное выполнение административных регламентов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнению государственной функции, а также решений, принятых ответственными лицами.

В административных регламентах должны определяться: предмет досудебного (внесудебного) обжалования; основания для отказа в рассмотрении жалобы (претензии) либо приостановления ее рассмотрения; основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования; права заинтересованных лиц на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы (претензии); органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба (претензия) заявителя в досудебном (внесудебном) порядке; сроки рассмотрения жалобы (претензии); результаты досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.