IV. Регламенты межведомственного взаимодействия

Понятие "регламент межведомственного взаимодействия". Регламентация внутриорганизационных процедур, а также процедур исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг должна быть системной. Это требование означает не только обеспечение взаимосвязи всех видов административных регламентов между собой, включая функциональные и организационные распорядки работы, но и требования, скажем, к техническому состоянию и оснащению помещений, в которых ведется обслуживание заявителей, требования о порядке информирования граждан об исполнении государственной функции или предоставлении услуги и т.д.

Но прежде всего данное требование означает обеспечение строго регламентированного взаимодействия органов исполнительной власти в ходе исполнения государственных функций и предоставлении государственных услуг. "Разработка регламента ведомства - необходимое, но недостаточное условие упорядочивания всех административных процедур"*(63). Из этого требования и вытекает необходимость разработки единого регламента - "регламента взаимодействия" в ситуации, когда исполнение государственной функции или предоставления государственной услуги носит межведомственный характер.

Речь идет о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении разных министерств, а также взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти. В этих случаях регламентация части процесса исполнения функции или предоставления услуги в рамках одного органа исполнительной власти была бы неполной, а регламентация соответствующих процедур была бы фрагментарной и "разорванной", что недопустимо. Всегда при межведомственном взаимодействии должен разрабатываться единый регламент, обеспечивающий такое взаимодействие органов исполнительной власти.

Административными регламентами исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в первую очередь должно быть урегулировано исполнение государственных функций и административных процедур, обеспечивающих их исполнение, непосредственно связанных с межведомственным взаимодействием (взаимодействием органов исполнительной власти в процессе осуществления государственных функций). Но этого пока на практике нет.

В настоящее время основную системообразующую нагрузку в сфере обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти несет Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30*(64). Типовой регламент является одновременно как источником императивных норм, так и моделью для формирования аналогичных актов ведомственного уровня.

Основная цель принятия регламента межведомственного взаимодействия состоит в том, чтобы упорядочить взаимоотношения в системе федеральных органов исполнительной власти - министерствами, службами, агентствами применительно к вышестоящему органу - федеральному министерству. Так, Регламент взаимодействия Министерства образования и науки РФ с федеральными органами исполнительной власти, утвержденный приказом этого Министерства от 28 февраля 2005 г. N 55 (в ред. от 21 июня 2006 г. N 158), устанавливает правила организации деятельности Министерства по реализации его полномочий и взаимодействия Минобрнауки России с другими федеральными органами исполнительной власти, в том числе правила организации взаимодействия Минобрнауки России с федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в его ведении.

В исследованиях отмечается позитивная роль Типового регламента. Вместе с тем в нем отсутствует четкий порядок взаимодействия ведомств и административного руководства в случаях исполнения сложной государственной функции либо комплексной разовой задачи, требующей консолидированного участия нескольких ведомств*(65).

В некоторых конкретных ведомственных регламентах о взаимодействии этот недостаток преодолен.

В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти не содержатся определения понятия указанного регламента. Но с учетом его структуры можно дать следующее определение этого понятия: административный регламент межведомственного взаимодействия - это нормативный правовой акт, устанавливающий общие правила реализации полномочий и организации совместной деятельности органов исполнительной власти при исполнении ими общей государственной функции или предоставлении массовых государственных услуг. Данным понятием охватываются и нормативные правовые акты, содержащие правила организации совместной деятельности вышестоящих органов с находящимися в их ведении органами исполнительной власти.

По предмету регулирования административные регламенты взаимодействия непосредственно примыкают к группе административных регламентов органов исполнительной власти. Они также регламентируют организационные процедуры, но связанные исключительно с взаимодействием с иными органами исполнительной власти.

По этой причине в административных регламентах органов исполнительной власти нередко регулируются и процедуры взаимодействия с иными субъектами административного права, что следует признать ошибочной практикой. Предметы регламентов различны: внутриорганизационные процедуры - предмет регламентов органов, внешнеорганизационные процедуры взаимодействия - предмет регламентов взаимодействия. Совмещать их в рамках одного регламента (регламента органа исполнительной власти) невозможно. Такое совмещение разнонаправленных и разноплановых процедур даже в рамках Регламента Правительства РФ, что отдельные авторы признают оправданным*(66), вызывает серьезные сомнения. Отношения по взаимодействию Правительства РФ с иными субъектами нуждаются в более детальной регламентации в самостоятельном регламенте, что позволило бы придать более компактный характер и Регламенту Правительства.

Виды регламентов взаимодействия. В соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти выделяются следующие виды регламентов взаимодействия:

- регламенты взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами;

- регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти одного уровня по вопросам совместного исполнения общей функции государственного управления или функции предоставления государственных услуг;

- регламенты взаимодействия федерального органа исполнительной власти с его территориальными органами;

- регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации;

- регламенты взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Встречающееся в отдельных исследованиях утверждение, "...что практикой разработки регламентов взаимодействия органов исполнительной власти не затронуты вопросы так называемого межуровневого взаимодействия, а именно взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления"*(67), не соответствует реальности. В субъектах Федерации активно принимаются административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления и с иными субъектами публичного права*(68).

Все виды административных регламентов взаимодействия имеют своим предметом регулирования процедуры совместной деятельности органов исполнительной власти по исполнению соответствующей функции государственного управления или предоставлению государственной услуги. Все регламенты взаимодействия основываются на положениях регламентов органов исполнительной власти, определяющих их организацию и основные направления деятельности.

Требования, предъявляемые к регламентам взаимодействия. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти не установлены четкие и определенные требования к структуре и содержанию регламентов взаимодействия. Отсутствуют сколько-нибудь определенные требования и к процедуре их принятия и правовой форме утверждения. В нем определяются самые общие требования к разработке регламентов взаимодействия. Как и все административные регламенты, они разрабатываются на основе федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, положений об органах исполнительной власти и Типового регламента (п. 1.2).

В Типовом регламенте (п. 4.3) указывается, что федеральное министерство при осуществлении взаимодействия с находящимися в его ведении федеральными службами и федеральными агентствами, а также государственными внебюджетными фондами: доводит до них поручения, содержащиеся в актах Правительства, протоколах и в резолюциях руководителей; проводит координационные и иные совещания; организует плановые проверки; осуществляет иные полномочия, предусмотренные положениями и регламентами министерства, служб, агентств.

Следовательно, регламенты взаимодействия должны как минимум содержать процедуры исполнения поручений, проведения координационных и иных совещаний, взаимодействия при предоставлении и получении информации, образования и организации межведомственных совещательных органов.

Важным является следующее требование Типового регламента (п. 4.5): при осуществлении взаимодействия запрещено "...ограничивать установленные законодательством Российской Федерации полномочия находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб и федеральных агентств, а также государственных внебюджетных фондов, деятельность которых координируется этим министерством".

Практика утверждения регламентов взаимодействия не устоялась. Одни органы исполнительной власти утверждают регламенты "общего взаимодействия" своими актами самостоятельно*(69), что вряд ли следует признать правильным. Ведь речь идет о процедурах взаимодействия с самостоятельными и независимыми субъектами административного права.

Юридически оправданной и более распространенной является практика утверждения "регламентов взаимодействия" совместными административными актами органов исполнительной власти. Анализ такого рода регламентов показывает: в них "процедуры взаимодействия" прописаны более углубленно и детальнее*(70).

Пробельность нормативной регламентации процедур взаимодействия и нечеткая практика регламентов взаимодействия дали основания для утверждения: "Существующие в настоящее врем "регламенты взаимодействия" либо являются переименованными регламентами внутренней организации, либо вовсе не относятся к административным регламентам"*(71), что, как видно, не соответствует реальности. Имеется вполне приемлемая практика регламентов взаимодействия по исполнению совместных функций; регламентов взаимодействия органов исполнительной власти с территориальными органами.

Предложения о введении "...регламентов-договоров внешнеуправленческого характера"*(72) вызывает серьезные сомнения. Ведь речь идет о процедурах реализации компетенции органов исполнительной власти, которая определяется законодательными и иными нормативными правовыми актами, а не соглашениями сторон. Административные регламенты взаимодействия должны утверждаться совместными актами органов исполнительной власти, даже если одни из них находятся в ведении других.