§ 3. Региональный аспект

конституционных принципов федерализма,

правовой государственности и местного самоуправления

Важнейшими основами конституционного строя, получившими отражение в региональных основных законах, являются:

1) федерализм;

2) правовой характер региональной государственности;

3) верховенство права и закона;

4) прямое действие регионального основного закона;

5) единство и разделение государственной власти на региональном уровне;

6) местное самоуправление.

1. Одной из основ конституционного строя России и ее субъектов является федерализм<1>. Он предопределяет сложную структуру государства. В составе Российской Федерации 83 равноправных субъекта, разных по размерам территории, численности населения, уровню развития экономики. Это 21 республика (несуверенные государства, преобразованные из автономий) и 62 государственно-территориальных образования (9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа).

--------------------------------

<1> Более подробно этот вопрос раскрывается в § 1 главы IIнастоящей монографии - "Развитие конституционных принципов федерализма в региональных основных законах". - Прим. автора.

Федеративная природа Российского государства, закрепленная Конституцией Российской Федерации (гл. 3), получает отражение в региональных основных законах - см. Преамбулу Конституций Алтая, Башкортостана, Дагестана, Кабардино-Балкарии, Коми, Удмуртии; Уставы Забайкальского края (Преамбула, ст. 20), Тамбовской области (Преамбула, ст. ст. 3, 4) и др.

Федерализм в России - способ обеспечения государственной целостности. Российская Федерация как суверенное государство и ее составные части - субъекты - находятся в системном единстве, т.е. образуют неразрывное целое. Субъекты Федерации как органические структурные части единого государства участвуют в решении общефедеральных задач, например реализации национальных программ инновационного развития экономики, обеспечении национальной безопасности, законности и правопорядка, социальной защиты населения, выполнении государственного бюджета, принятии конституционных поправок и др.

Российский федерализм органически сочетается с унитаризмом. Это проявляется в том, что все субъекты Федерации являются унитарными государственными образованиями. Признаки унитаризма проявляются в правовой природе Российской Федерации. Это:

- государственное единство;

- территориальная целостность (запрет сецессии, т.е. свободного выхода субъектов из состава Федерации);

- распространение государственного суверенитета России на всю ее территорию;

- единое гражданство;

- единая конституционно-правовая система;

- признание приоритета федерального закона;

- единая система органов государственной власти;

- концентрация наиболее значимых полномочий в федеральном центре;

- единая кредитно-денежная система;

- единые Вооруженные Силы;

- единая официальная государственная символика;

- единый официальный государственный язык;

- единое информационное и культурное пространство.

Сейчас в России наметилась объединительная тенденция, идет процесс укрупнения субъектов. Только за последние годы произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край; Камчатской области и Корякского автономного округа в Камчатский край; Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край; Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов. Объединение субъектов предопределено многовековыми традициями совместного проживания и жизнедеятельности народов, наличием тесных исторических, культурных, социально-экономических связей, интеллектуальных ресурсов, общностью инфраструктуры в сферах энергетики, связи, дорожной сети и др.

2. Конституции и уставы субъектов Федерации, как и федеральная Конституция, закрепляютправовой характер региональной государственности. Это получает выражение в:

- признании верховенства права и закона;

- гарантированности прав и свобод личности, их юридической защищенности;

- взаимной ответственности государства (государственного образования) и гражданина;

- диалектическом сочетании принципов единства региональной государственной власти и ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви;

- конституционной ответственности региональных органов государственной власти.

Идея правовой государственности декларируется в Конституциях Бурятии (Преамбула, ст. 1), Дагестана (Преамбула, ст. 1), Карачаево-Черкесии (ст. 1), Саха (Якутии) - п. 1 ст. 1, Северной Осетии - Алании (ст. 1), Татарстана (п. 1 ст. 1), Чеченской Республики (ст. 1); Уставах Алтайского (Преамбула) и Красноярского (Преамбула, ст. 1) краев, Брянской (Преамбула) и Тамбовской (Преамбула) областей, Еврейской автономной области (Преамбула) и др.

Конституционное, т.е. правовое, государство в России - это "правовой союз под общей суверенной властью на основе юридического равенства и справедливости, союз, который зиждется на взаимосвязи таких элементов, как власть, свобода, закон и общее благо (общая цель)" <1>.

--------------------------------

<1> Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. 2-е изд. М.: Норма, 2008. С. 32.

Демократическая и правовая организация публичной власти формируется одновременно в Федерации и субъектах. Свободное правовое государство (государственные образования) в составе России - республики, города федерального значения, края, области, автономная область и автономные округа - предполагает развитую законодательную базу, эффективный механизм реализации нормативных правовых актов, независимые суды, профессионализм и неподкупность государственных и муниципальных служащих, преодоление коррупции и правового нигилизма.

Естественно, правовой характер региональной государственности предопределен правовым характером федеральной государственной власти. На базе федеральной Конституции, конституций и уставов субъектов Федерации в регионах создается современная правовая база, т.е. система региональных правовых институтов, обеспечивающих реализацию основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, эффективную деятельность органов публичной власти, становление и развитие институтов гражданского общества.

В построении правового государства Россия добилась определенных успехов. После принятия федеральной Конституции1993 года в стране повышен авторитет государственной власти, создается эффективная правовая база, основанная на идеях западной либеральной демократии и рыночной экономики, формируются независимая судебная система, правозащитные механизмы, растет правосознание народа, уважение к праву и закону. В то же время построение правового государства в России еще не завершено. Постоянно обновляется федеральное и региональное законодательство; правоохранительная деятельность недостаточно эффективна; высок уровень коррупции и террористических угроз. Не преодолен правовой нигилизм, т.е. неуважение к праву и закону, институтам власти, суду, взяточничество. Поэтому правовое государство для России пока еще далекая перспектива, а не реальность. Эта задача может быть решена совместными усилиями граждан, государственных и муниципальных органов власти, общественных объединений, неправительственных организаций, средств массовой информации.

3. Одной из основ конституционного строя Российской Федерации и ее субъектов является верховенство права и закона.

Региональные конституции и уставы признают безусловный приоритет федеральной Конституции, федеральных законов и других нормативных правовых актов Федерации по предметам ее исключительного ведения и совместного ведения России и субъектов. Так, Преамбула Конституции Северной Осетии - Алании подтверждает приверженность принципам и положениям Конституции Российской Федерации. Аналогичные нормы содержатся в Уставе Чукотского автономного округа (ст. 9). В Преамбуле Уставов Красноярского края, Волгоградской, Брянской, Тульской областей подчеркивается, что эти акты приняты на базеКонституцииРоссийской Федерации.

Основные законы субъектов Федерации не должны противоречить федеральной Конституции, отступать от заложенного в ней содержания. Признание приоритета Конституции России обусловливает соответствие региональных основных законов федеральному, что гарантирует единство конституционно-правовой системы Российской Федерации в целом. Приоритет федеральной Конституции получает выражение, в частности, в признании правового статуса субъекта Федерации, закрепленного федеральнойКонституцией(Конституции Бурятии (ч. 2 ст. 60), Ингушетии (ст. 1), Калмыкии (ст. 1); Уставы Брянской (ч. 2 ст. 1), Тульской (ч. 3 ст. 1), Челябинской (ч. 2 ст. 1) областей и др.).

В региональных основных законах получает отражение разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти - например, Уставы Тюменской (ч. 2 ст. 1) и Ульяновской (ст. 6) областей; гарантированность закрепленных федеральной Конституциейбез каких-либо ограничений и изъятий прав и свобод граждан - Уставы Амурской (ст. 7), Ульяновской (ст. 2), Читинской (ст. 2) областей и др. Субъекты Федерации признают верховенство не только Конституции России, но и всей системы федерального законодательства (ст. 2 Конституции Дагестана; Уставы Владимирской (п. 5 ст. 1), Волгоградской (п. 5 ст. 1), Магаданской (ст. 7), Челябинской (п. 3 ст. 1) областей и др.).

Признание верховенства федерального права, обязанность соблюдать КонституциюРоссии региональными и муниципальными органами публичной власти, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, находящимися на территории субъектов Федерации, закреплены Конституциями Адыгеи (Преамбула, ст. 6), Алтая (ст. 20), Башкортостана (ст. 14), Карелии (ст. 5), Коми (ст. 7); уставами (Тульской области - ст. 49) и др.

В то же время конституции и уставы субъектов Федерации имеют высшую юридическую силу в системе регионального законодательства. Это закреплено Конституциями Карелии (ст. 5), Татарстана (ст. 24); Уставами Алтайского (ст. 2), Красноярского (ст. 7), Приморского (ст. 17), Ставропольского (ст. 11) краев; Архангельской (ч. 1 ст. 2), Воронежской (Преамбула), Тверской (ст. 12) областей; Еврейской автономной области (ст. 1); Ненецкого автономного округа (ст. 4) и др.

Все принимаемые на территории субъекта нормативно-правовые акты - региональные законы, акты президентов республик, высших должностных лиц областей, краев, городов федерального значения, автономных образований, региональных правительств и отраслевых органов управления, органов муниципальной власти, правоприменительные акты государственных учреждений, предприятий, общественных и религиозных объединений - не должны противоречить его конституции или уставу. В случаях противоречия указанных актов конституции или уставу субъекта Федерации действует региональный основной закон. Так, ст. 5 Устава г. Санкт-Петербурга устанавливает его высшую юридическую силу по отношению к другим актам органов государственной и муниципальной власти региона; в Уставе Архангельской области подчеркивается, что он имеет высшую юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам органов государственной власти области и применяется на всей ее территории (ч. 1 ст. 2).

Будучи основным законом, конституция (устав) субъекта Федерации закладывает правовую базу для становления и развития региональных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов (административного, финансового, трудового, семейного и др.). Например, конституционные установления о свободе труда, праве на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, вознаграждении за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда, а также праве на отдых, защиту от безработицы являются базовыми нормами для развития регионального трудового законодательства.

4. Региональные конституции и уставы являются актами прямого действия. Это положение зафиксировано Конституциями Алтая (ст. 20), Башкортостана (ст. 14), Бурятии (ч. 2 ст. 11), Ингушетии (ст. 7), Кабардино-Балкарии (ч. 1 ст. 16), Карачаево-Черкесии (п. 1 ст. 5), Карелии (п. 2 ст. 5); Уставами Камчатского края (ч. 2 ст. 1), г. Москвы (ч. 2 ст. 10), Волгоградской области (ч. 3 ст. 2), Ненецкого автономного округа (Преамбула) и др.

Нормы о прямом действии региональных конституций и уставов находятся в системном единстве с нормами, закрепляющими прямое действие федеральной Конституции (ст. 15). Кроме того, в ряде региональных основных законов есть положения о прямом действии федеральных конституционных норм на территории соответствующего региона. Так, в Уставе Красноярского края закреплено, что "федеральные правовые акты, принятые в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, имеют прямое действие на территории края" (п. 2 ст. 17).

Прямое действие региональных основных законов означает, что их нормы действуют непосредственно, независимо от наличия конкретизирующих актов отраслевого законодательства. Прямой характер действия конституций (уставов) субъектов Федерации означает, что в случае отсутствия актов текущего законодательства региональные и муниципальные органы публичной власти могут принимать решения, непосредственно ссылаясь на региональные основные законы.

Прямое действие региональных основных законов получает отражение в реализации конституционных принципов в текущем законодательстве. Конституции и уставы субъектов Федерации действуют не изолированно, а в системе регионального законодательства. Их прямое действие проявляется в регулирующем воздействии конституционных принципов на всю систему регионального отраслевого законодательства, общественно-политическую и правоприменительную практику.

5. К основам конституционного строя субъектов Российской Федерации относится принцип единства государственной власти и ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Он закреплен в Конституциях Башкортостана (ст. 5), Татарстана (ст. 9), Хакасии (ст. 7), Чеченской Республики (ст. 4) и др.; Уставах краев - Красноярского (ст. 5), Пермского (ч. 1 ст. 15), Приморского (ст. 9), Ставропольского (ст. 8), Хабаровского (п. 1 ст. 4); городов федерального значения Москвы (ст. 5) и Санкт-Петербурга (ст. 15); областей - Амурской (ст. 10), Сахалинской (ст. 9), Томской (п. 5 ст. 1); автономий - Еврейской автономной области (ст. 12), Чукотского автономного округа (ст. 10) и др. Так, ст. 5 Устава Красноярского края устанавливает, что государственная власть в крае осуществляется на основе принципа разделения на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения их сосредоточения в ведении одного органа государственной власти.

В демократических правовых государствах и государственных образованиях принято выделять три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную.

Законодательную власть в субъектах Федерации представляют законодательные (представительные) органы государственной власти. Это, например: Государственное собрание Республики Марий Эл; Государственный совет - Хасэ Адыгеи; Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай; Московская городская Дума; Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и др.

Исполнительную ветвь региональной государственной власти образуют правительство (администрация) и высшее должностное лицо исполнительной власти субъекта (президенты республик, губернаторы краев и областей, мэры городов); региональные подразделения федеральных министерств, федеральных служб и агентств.

Судебная власть на территории субъектов Федерации осуществляется федеральными судами общей юрисдикции (верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, автономных образований, городские и районные суды, военные суды) и арбитражными судами. Региональный статус имеют конституционные (уставные) суды субъектов Федерации и мировые судьи. Создание в России и ее регионах чрезвычайных судов не допускается. К судебным органам примыкают региональные прокуратуры, возглавляемые прокурором субъекта Федерации, назначаемым Генеральным прокурором Российской Федерации. Система прокуратуры строго централизована.

В России, исходя из ее федеративной природы, разделение властей осуществляется не только по горизонтали (между законодательной, исполнительной и судебной властью), но и по вертикали, т.е. между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Все ветви региональной публичной власти относительно автономны, но в то же время взаимосвязаны между собой. Они образуют единую систему, действующую в рамках права, и оказывают по отношению друг к другу сдерживающее влияние.

Единство государственной власти в России олицетворяет Президент страны. Он участвует в формировании как федеральных, так и региональных органов власти. Например, он согласует с Государственной Думой Федерального Собрания кандидатуру на пост Председателя Правительства России; предлагает законодательным собраниям субъектов кандидатуру (кандидатуры) на пост высшего должностного лица субъекта Федерации для наделения его полномочиями; может распустить региональный парламент, отстранить от должности главу исполнительной власти региона. Президент Российской Федерации определяет в ежегодных посланиях Федеральному Собранию основные направления деятельности всех ветвей власти, координирует их деятельность; участвует в разрешении коллизий между ними; вправе возбудить процедуру в Конституционном Суде Российской Федерации.

Координация деятельности региональных органов государственной власти осуществляется также посредством:

а) деятельности совещательного органа при Президенте Российской Федерации - Государственного Совета, в состав которого входят по должности главы исполнительной власти регионов;

б) полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;

в) института федерального вмешательства.

6. Одной из основ конституционного строя региональные конституции и уставы, следуя федеральной модели, фиксируют местное самоуправление- Конституции Адыгеи (ст. 8), Башкортостана (ст. 7), Бурятии (ст. 6), Дагестана (ст. 9), Кабардино-Балкарии (ст. 12), Калмыкии (ст. 4), Карачаево-Черкесии (ст. 2), Чувашии (ст. 3); Уставы Краснодарского края (ст. 3), Челябинской области (ст. 4), г. Москвы (ст. 6) и Санкт-Петербурга (ст. 4), Ненецкого автономного округа (ст. 6) и др.

Нормативной базой организации и деятельности органов муниципальной власти являются Европейская хартияместного самоуправления от 15 октября 1985 г. <1>, Федеральныйзаконот 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм.) <2>, а также акты регионального уровня, например Закон Псковской области от 9 октября 2006 г. N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области" (в ред. от 23 декабря 2008 г.) и др.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 33. Ст. 3368; 2005. N 1. Ст. 12, 17, 25, 37; N 17. Ст. 1480; N 27. Ст. 2708; N 30. Ст. 3104, 3108; N 42. Ст. 4216; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 1. Ст. 10; N 6. Ст. 636; N 8. Ст. 852; N 23. Ст. 2380; N 30. Ст. 3296; N 31. Ст. 3427, 3452; N 43. Ст. 4412; N 49. Ст. 5088; N 50. Ст. 5279; 2007. N 1. Ст. 21; N 10. Ст. 1151; N 21. Ст. 2455; N 25. Ст. 2977; N 26. Ст. 3074; N 30. Ст. 3801; N 43. Ст. 5084; N 45. Ст. 5430; N 46. Ст. 5553; 2008. N 24. Ст. 2790; N 30. Ст. 3616; N 48. Ст. 5517; N 49. Ст. 5744; N 52. Ст. 6229, 6236; 2009. N 19. Ст. 2280; N 48. Ст. 5711, 5733; N 52 (ч. 1). Ст. 6441.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Региональные органы государственной власти обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Так, согласно ст. 9 Конституции (Основного закона) Республики Алтай гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Оно организуется с учетом исторических, национальных, социально-экономических и других местных условий.

Проблематика местного самоуправления довольно широко исследована российскими конституционалистами, труды которых доступны общественности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Экзамен, 2005. 445 с.; Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2005; Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. Ростов-на-Дону: Феникс, 2007. 685 с.; Колюшин Е.И. Муниципальное право России: Курс лекций. М.: Норма, 2008. 464 с.; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Проспект, 2006. 672 с.; Пешин Н.Л. К вопросу о природе местного самоуправления // Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации // Материалы международной научно-теоретической конференции 4 - 6 декабря 2008 г. М., 2009. Т. 2. С. 320 - 334; Шипов С.В. Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2005; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. 3-е изд. М.: Норма, 2010. 528 с.; Она же. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М.: Новая юстиция, 2007. 238 с.; Она же. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. 2-е изд. М., 2008. 427 с.; и др.