Глава 6. Правительство Российской Федерации

Статья 110

Часть 1 ст. 110 определяет место Правительства в системе государственной власти и поэтому имеет фундаментальный характер в отношении всего содержания гл. 6. Согласно ей, исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство. Речь здесь идет именно об исполнительной власти Федерации, пределы которой определяются разделением предметов ведения и полномочий между нею и ее субъектами. Данная норма прямо корреспондирует ст. 71-73 Конституции, в которых осуществлено разграничение предметов ведения по вертикали политико-государственного устройства России.

Согласно содержанию названных статей Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации в первую очередь в рамках, определенных ст. 71 Конституции. Что касается совместного ведения (ст. 72), то здесь вопрос о сфере полномочий федерального Правительства решается не столь однозначно. С одной стороны, ч. 2 ст. 76 устанавливает возможность принятия в пределах совместного ведения как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации. Причем ч. 5 той же статьи устанавливает безусловное верховенство федеральных законов над законами субъектов Федерации.

Таким образом, в рамках, установленных федеральным законодательством, Правительство России вправе осуществлять исполнительную власть как в сфере исключительного ведения Федерации, так и в области совместного ведения Федерации и ее субъектов. Вместе с тем если по какой-либо причине вопросы, относящиеся к совместному ведению, не урегулированы федеральными законами, то субъекты Федерации вправе осуществлять здесь собственное законодательное регулирование вплоть до момента принятия соответствующего федерального закона. После этого законодательство субъектов должно быть приведено в соответствие с принятыми федеральными законами.

С точки зрения полномочий федерального Правительства важно отметить следующее. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации*(617). Таким образом, федеральное Правительство, занимая высшую ступень в иерархии исполнительной власти при реализации полномочий в сфере совместного ведения, должно руководствоваться как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов Федерации, принятым в соответствии с общими правилами соподчиненности нормативных правовых актов, установленными ст. 76 Конституции.

Последнее определяется природой исполнительной власти, система которой может быть выстроена лишь на основе общих закономерностей государственного управления, определяющей чертой которого является иерархия построения его органов. Коль скоро Конституцией определено единство системы исполнительной власти в пределах исключительного и совместного ведения, то отсюда неизбежен вывод о подчиненности собственных органов исполнительной власти субъектов федеральному Правительству, естественно, в рамках действующего законодательства с учетом разделения предметов ведения и полномочий (ст. 71 и 72 Конституции). Иными словами, иерархия государственного управления определяет в данном случае и ответственность федерального Правительства за реализацию законодательства субъектов Федерации, принятого в сфере совместного ведения.

Надо заметить, что логика единства исполнительной власти в России в данной трактовке не всегда отвечает реальной деятельности и сфере ответственности федерального Правительства, которое чаще всего склонно рассматривать взаимоотношения с органами исполнительной власти с преимущественным акцентом на реализацию полномочий власти федеральной. В действительности же оно должно отвечать за функционирование всей системы единой исполнительной власти, которую, согласно Конституции, возглавляет. Другого в системе государственного управления просто не может быть. Если в ней есть субъекты, которым подчинены объекты управления, то неизбежна и ответственность субъектов за функционирование объектов. В отличие от других ветвей власти, исполнительная власть всегда иерархична в силу своего государственно-управленческого содержания, поэтому иного ей не дано.

В настоящее время ситуация, когда федеральная исполнительная власть зачастую разрешала свои проблемы за счет субъектов Федерации и возлагала на них ответственность за решение тех или иных вопросов, не обеспечивая их соответствующими ресурсами и не неся за это конечную ответственность, постепенно выправляется благодаря образованию федеральных округов и последовательному формированию единой властной вертикали. Все это следует рассматривать как наиболее адекватные шаги по реальному воплощению в жизнь существующих с 1993 г. конституционных положений.

В целом же упорядочение законодательства, которое наблюдается в последние годы, создает лишь общее правовое пространство Российской Федерации. Что касается его реального функционирования, то оно достигается прежде всего через единую систему исполнительной власти, формирование которой в полном объеме явно затянулось и, увы, все еще не имеет полного законодательного регулирования.

Часть 2 ст. 110 Конституции Российской Федерации определяет состав федерального Правительства. Согласно ей, Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Подчеркнем особо: в состав Правительства входят, помимо Председателя и его заместителей, лишь те лица, которые обладают статусом министра. При этом не имеет значения, возглавляет ли такое лицо конкретное министерство или другой федеральный орган исполнительной власти. Например, статусом министра обычно наделяется Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации, который органов федеральной исполнительной власти не руководит.

Конституция данный вопрос не регламентирует и дает в его решении широкую степень усмотрения для лиц и органов, уполномоченных определять структуру и формировать персональный состав Правительства. В силу допускаемого Конституцией усмотрения статусом министра могут обладать не только главы соответствующих министерств, но и руководители других органов. Однако если руководитель министерства - это всегда министр и автоматически член Правительства, то для других федеральных органов исполнительной власти данный вопрос решается в индивидуальном порядке усмотрением Председателя Правительства и Президента Российской Федерации.

Как уже отмечалось, ч. 2 ст. 110 Конституции, определяя круг лиц, входящих в состав Правительства, включает в их число заместителей Председателя Правительства Российской Федерации. Подчеркнем: речь идет именно о заместителях. Тем не менее практически всегда в составе Правительства присутствуют и первые заместители Председателя Правительства. Между тем перечень должностных лиц, которые входят в Правительство, согласно Конституции, является закрытым, первые заместители председателя Правительства в нем отсутствуют. В то же время разница между заместителями и первыми заместителями существенна и ясно наличествует в любом органе исполнительной власти.

В этой связи закономерен вопрос о том, что в действительности существует доктринальное и расширительное толкование ч. 2 ст. 110 Конституции. Первое, доктринальное, не предполагает в составе Правительства первых заместителей Председателя. При этом если они, эти должности, все же учреждаются, то занимающие их лица в состав Правительства, вопреки существующим реалиям, войти не могут. Это противоречит Конституции.

Второе, расширительное, толкование относит первых заместителей к числу тех же заместителей, не видя между ними принципиальных различий, что довольно спорно, поскольку теория и практика государственного управления, составляющего содержание функций исполнительной власти, всегда различала первых заместителей руководителей и просто заместителей. Хорошо известно, что первые заместители обладают более широкими полномочиями в отношении заместителей и, что самое главное, они имеют приоритет в решении пересекающихся вопросов перед другими заместителями. Нередко первые заместители выступают координаторами деятельности других заместителей. Например, в современном Правительстве первый заместитель Председателя Правительства осуществляет координацию всех других заместителей и членов Правительства в части реализации национальных проектов. Каждый из проектов суть матричная структура, объединяющая в рамках реализуемых ею целей деятельность всех заинтересованных субъектов. В данном же случае это фактически вся исполнительная власть в Российской Федерации. Мало того, первый заместитель Председателя Правительства часто проводит специальные совещания, в которых в обязательном порядке участвуют другие члены Правительства, не говоря о том, что здесь они получают специальные поручения, которые явно приравниваются к поручениям самого Правительства.

Представляется очевидным, что схемы, одна из которых предполагает равный статус заместителей и первых заместителей Председателя Правительства, а вторая ставит вторых выше первых, существенно различны в организационном и функциональном отношениях. Если вторая схема вообще не предусмотрена Конституцией, то естественным выглядит вывод о том, что включение первых заместителей в состав Правительства противоречит ч. 2 ст. 110 Конституции Российской Федерации.

Статья 111

Часть 1 ст. 111 Конституции определяет, что формирование Правительства начинается с назначения его ключевой фигуры - Председателя Правительства Российской Федерации. Главная прерогатива в определении его кандидатуры принадлежит Президенту Российской Федерации, который, в конечном счете, назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы.

Часть 2 ст. 111 устанавливает предельный срок (две недели) для внесения кандидатуры Председателя Правительства после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Часть 3 ст. 111 отводит Государственной Думе недельный срок для рассмотрения представленной Президентом кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации. Срок исчисляется с момента официального поступления кандидатуры в Государственную Думу в установленном ее Регламентом порядке.

В Конституции, однако, ничего не сказано относительно того, что будет означать ситуация, если Дума не отклонила представленную кандидатуру, но и не рассмотрела ее в недельный срок. Решить этот вопрос может только Конституция, ибо речь идет об определенных ею органах власти, и в самом тексте Конституции ссылок на возможность разрешения этой ситуации другим нормативным правовым актом нет.

Часть 4 ст. 111. Государственная Дума вправе лишь дважды отклонить кандидатуру Председателя Правительства без последствий для себя. Если она сделает это в третий раз, то Президент "назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы".

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 1999 г. N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации"*(618)установлено, что роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

Конституция определяет особую процедуру согласования, основанную на принципе независимости и балансе основных ветвей государственной власти, с учетом особого положения Президента Российской Федерации в системе политико-государственного устройства страны.

Все действия Президента, которые предусмотрены до и после трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства, должны быть исполнены им в порядке особой конституционной обязанности. Никаких иных вариантов Конституция Российской Федерации не предусматривает, поскольку сама норма ч. 4 ст. 111 Конституции носит императивный характер. Опять же в силу императивного определения сроков внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства и отсутствия альтернатив соответствующим действиям ч. 2 ст. 111 достаточно уязвима и в известных ситуациях неисполнение ее норм способно вызвать политический кризис в государстве.

Так, ситуация, при которой Президент не вносит кандидатуру на пост Председателя Правительства в установленный срок, Конституцией не урегулирована. Нет здесь и специальных конституционных санкций, которые должны были бы обеспечить исполнение Президентом его конституционной обязанности по внесению в Государственную Думу кандидатуры на пост Председателя Правительства. Так, среди оснований отрешения Президента от должности такого нет. Поэтому возможные последствия существующего положения дел в принципе способны вызвать ситуации кризиса власти. С позиций же науки конституционного права пробелы в конституционном регулировании столь важных вопросов недопустимы, поскольку касаются основ властной организации общества и государства.

Аналогично ст. 111 Конституции оставляет без ответа вопрос о ситуации, когда, например, Государственная Дума не рассмотрит кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Может ли в этом случае Президент назначить Председателя Правительства без согласия Думы в нарушение ч. 1 ст. 111 Конституции или за этим должны наступить конституционные санкции в отношении Государственной Думы? Эти вопросы, отвечающие вполне реальным ситуациям, когда, скажем, Думу не устраивает представленный для согласования кандидат, однако отвергать его депутаты не желают, поскольку за этим может последовать роспуск Государственной Думы, оставлены Конституцией без ответа.

С точки зрения современной политической ситуации следует отметить, что назначение на должность Председателя Правительства бывшего Президента России В.В. Путина, который за время своего президентства фактически стал национальным лидером, резко повысило реальный статус самого Правительства, особенно с учетом того, что перед своим назначением В.В. Путин возглавил партию конституционного большинства в Государственной Думы Федерального Собрания - Единую Россию, так и не вступив в нее формально.

Естественно, такую ситуацию можно рассматривать как предварительный шаг к формированию в Российской Федерации партийного Правительства. Кроме того, в современной конфигурации разделение законодательной и представительной власти на федеральном уровне оказывается менее выраженным, чем это было до последнего времени, что еще более укрепляет вертикаль исполнительной власти и ее место в общей системе разделения властей. Следует также заметить, что, опираясь на партию власти - Единую Россию в качестве ее лидера, Председатель Правительства получает фактический иммунитет от отставки со стороны Президента России, поскольку такое развитие событий неизбежно повлечет за собой глубокий кризис власти, на который новый Президент вряд ли решится. Таким образом, современное Правительство, в силу существующей политической конфигурации, обладает большим запасом устойчивости и способно не только на технические действия, но и на серьезные политические шаги, даже не выходя при этом за рамки конституционного регулирования.

Статья 112

Статья 112 Конституции посвящена формированию структуры федеральных органов исполнительной власти и замещению должностей заместителей Председателя Правительства Российской Федерации.

В части 1 ст. 112 определено, что Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Постановлением Конституционного Суда от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" (п. 2)*(619)определено, что, являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти образуют определенную систему, имеющую собственную структуру.

При этом на конституционном уровне, с чем согласен и Конституционный Суд, не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция Российской Федерации применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляющего, согласно ее ст. 110, исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства Российской Федерации, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78).

Но в том, что касается самого Правительства, определение его состава является прерогативой самой Конституции. Состав Правительства не может быть изменен или дополнен никакими другими нормативными правовыми актами.

Современная структура федеральных органов исполнительной власти построена по пирамидальному принципу. Основу структуры составляют министерства, в состав которых могут входить федеральные службы и агенства. В то же время последние могут существовать и вне министерств.

Еще одна важная особенность - разделение федеральных органов исполнительной власти на две достаточно самостоятельные подсистемы. Одна из них напрямую подчинена Правительству, а другая - Президенту Российской Федерации. Последнее требует специального пояснения. Такая практика существует давно, что прямо отражалось в указах о структуре федеральных органов исполнительной власти. Однако, как правило, не акцентируется возникающее при этом несоответствие Конституции, состоящее в том, что Президент, напрямую руководя федеральными органами исполнительной власти, по существу, становится еще одним субъектом исполнительной власти в стране, выступающим порой наряду с руководителем Правительства, а чаще всего как руководитель Правительства.

Даже в части, не относящейся к руководству подчиненными ему органами, Президент регулярно дает поручения не только Правительству в целом, но и его отдельным членам, т.е. действует "через голову" Председателя Правительства. Очевидно, что данная ситуация находится в противоречии с ч. 1 ст. 110 Конституции Российской Федерации. Ведь если часть полномочий исполнительной власти, которая, согласно Конституции, полностью принадлежит Правительству, переходит к Президенту, то это может быть осуществлено только в порядке их делегирования властным актом Правительства. Но в таком случае будет нарушен статус Президента как высшего должностного лица Российской Федерации, который к тому же наделен правом председательствовать на заседаниях Правительства.

Не ставя под сомнение целесообразность сложившейся практики прямого управления Президентом рядом федеральных органов исполнительной власти, все же отметим, что конституционных оснований для нее не существует, что само собой порождает проблему конституционных поправок и изменений. В частности, можно было бы прямо закрепить в Конституции те сферы исполнительной власти, главенствующую роль в которых должен осуществлять гарант Конституции - Президент Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"*(620)в состав федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации, а также федеральных служб и агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, входят:

1. Министерство внутренних дел Российской Федерации: (Федеральная миграционная служба).

2. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

3. Министерство иностранных дел Российской Федерации.

4. Министерство обороны Российской Федерации:

а) Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;

б) Федеральная служба по оборонному заказу;

в) Федеральная служба по техническому и экспортному контролю;

г) Федеральное агентство специального строительства.

5. Министерство юстиции Российской Федерации:

а) Федеральная служба исполнения наказаний;

б) Федеральная регистрационная служба;

в) Федеральная служба судебных приставов.

6. Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба).

7. Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба).

8. Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба).

9. Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба).

10. Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба).

11. Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство).

12. Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство).

Часть 2 ст. 112 устанавливает, что предложения о назначении заместителей Председателя Правительства и федеральных министров вносятся Председателем Правительства Президенту, который и совершает акт назначения. Причем никакими сроками Конституция этот акт не ограничивает.

Занятие должностей в Правительстве Российской Федерации сопряжено с рядом ограничений и требований. Члены Правительства при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не позднее 1 апреля, следующего за отчетным финансовым годом, обязаны представлять в налоговые органы Российской Федерации сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Налоговые органы Российской Федерации направляют эти сведения Президенту России и в Федеральное Собрание. Такие сведения могут быть опубликованы*(621).

Еще одна особенность служебного статуса членов Правительства Российской Федерации обусловлена ограничениями, связанными с пребыванием в составе Правительства. Эти ограничения установлены ст. 11 Федерального Конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Согласно ей, члены Правительства не вправе:

быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатами выборных органов местного самоуправления;

занимать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы;

заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и др.

Члены Правительства Российской Федерации обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства Российской Федерации находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, определенном федеральным законом. К сожалению, данный закон пока не принят, что открывает потенциальную возможность для лоббирования интересов коммерческих структур, акциями которых владеют во время исполнения своих полномочий члены Правительства.

Кстати говоря, наличие здесь отсылочной нормы к специальному федеральному закону также вызывает некоторые сомнения, поскольку его нормы должны регулировать отдельные элементы порядка деятельности Правительства, а этот порядок, согласно Конституции, должен быть урегулирован именно в Федеральном конституционном законе о Правительстве. Наличие же в нем отсылочных норм по предмету регулирования вряд ли можно признать правомерным. Например, в данном случае федеральный закон о передаче в доверительное управление государству долей (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций, принадлежащих членам Правительства, не принимается уже свыше девяти лет после принятия Федерального конституционного закона.

Есть смысл обратить внимание на неопределенность, связанную с формированием Правительства. Конституция устанавливает, что Президент должен утверждать структуру федеральных органов исполнительной власти и назначать членов Правительства лишь по предложениям его Председателя. Самостоятельная же инициатива Президента в этих вопросах Конституцией не предусмотрена.

В таком случае закономерен вопрос о действиях Президента при неисполнении Председателем Правительства его конституционных обязанностей по формированию самого Правительства и определению структуры федеральных органов исполнительной власти. Или, скажем, как должен действовать Президент, если его не устраивают кандидатуры, раз от разу предлагаемые Председателем Правительства? Чем вообще ограничена эта процедура? Что будет, если Председатель Правительства вообще сколь угодно длительное время не предложит кандидатуры в состав Правительства? Ведь Конституция не связывает его в этом вопросе никакими сроками. Поэтому, затягивая представления на должности членов Правительства, его Председатель никоим образом не нарушает Конституцию, а значит, и привлечение его к ответственности за такое поведение весьма проблематично.

Статья 113

Комментируемая статья определяет, что Председатель Правительства в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами федерального Президента определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Никто другой, согласно Конституции, делать этого не в праве. Согласно ст. 113 Конституции Российской Федерации, он, и только он, из числа лиц, входящих в Правительство, определяет основные направления деятельности и организует работу Правительства, руководствуясь при этом Конституцией, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Если же организационными функциями внутри Правительства наделяется кто-либо другой, то это само по себе ограничивает полномочия Председателя и искажает конституционную модель Правительства Российской Федерации. Очевидно, что с учетом сказанного выше наличие первых заместителей в известном смысле ущемляет права Председателя Правительства, поскольку они в отдельных случаях самостоятельно организуют его работу, даже если Председатель Правительства находится на месте и активно исполняет свои полномочия.

Комментируя данную норму, следует обратить внимание на роль Президента России. Будучи наделен функциями исполнительной власти и руководя рядом ее федеральных органов, с одной стороны, и имея возможность определять основные направления деятельности Правительства - с другой, федеральный Президент нередко выступает в роли некоего лица, дублирующего Председателя Правительства и даже подменяющего в его в части реализации исполнительной власти в стране. При этом, заметим, в качестве субъекта исполнительной власти Президент России Конституцией не определен.

Статья 114

Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ пункт "а" части 1 статьи 114 Конституции изложен в новой редакции, вступающей в силу со дня официального опубликования названного Закона.