Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

Как известно, право по отношению к регулируемым им общественным отношениям носит вторичный характер, т.е. сначала возникают новые общественные отношения, а позднее создаются юридические нормы, их регулирующие. В связи с этим в любой стране происходит непрерывный процесс совершенствования правовых норм, вызванный переменами в ее общественной жизни. Россия не является в этой части исключением, скорее наоборот: длительное ее отставание на протяжении почти всего XX в. от общих темпов развития иных экономически развитых государствах мира породило ускоренный процесс реформ в XXI столетии. Тем не менее в правовой системе любого государства есть нормативный акт, обеспечивающий относительную стабильность всей правовой системы, - конституция. Это обусловлено тем, что нормы Основного закона устанавливают наиболее общие правила поведения всех участников правовых отношений, в связи с чем они в наименьшей степени нуждаются в изменениях. Более того, дабы избежать поспешных, конъюнктурных изменений ее положений, нормы конституции обеспечиваются повышенной правовой защитой. Однако необходимость изменения конституции, замена ее устаревших положений более современными рано или поздно неизбежно возникает. Это естественный процесс, и относиться к нему необходимо объективно и взвешенно.

Конституции большинства цивилизованных государств мира содержат специальный раздел или главу, посвященную регулированию вопросов дополнения, изменения, порядка отмены конституции и принятия нового Основного закона. Правда, в прежних Конституциях СССР и РСФСР подобный раздел отсутствовал либо содержал характерную для авторитарных государств абстрактную норму о том, что вопросы изменения конституции решаются Верховным Советом страны (высшим представительным органом государственной власти) квалифицированным большинством голосов. Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые квалифицированно, на должном процедурном уровне решила вопрос о внесении изменений в Основной закон, а также об основаниях и условиях принятия новой Конституции.

Статья 134

Комментируемая статья вводит в практический оборот новые для отечественной правовой системы термины, требующие пояснения.

Поправки, вносимые в Конституцию, - это дополнения, изменения или изъятия из текста Основного закона отдельных статей (части статьи) тех глав Конституции, которые могут быть подвергнуты изменениям в соответствии со ст. 136 (см. комментарий), существенно не меняющие ее текст. К сожалению, гл. 9 не определяет порядка внесения в Конституцию дополнительных глав, но поскольку она не содержит и прямого запрета подобных действий, включение дополнительных глав, не противоречащих основам конституционного строя, также можно отнести к числу поправок.

Пересмотр положений Конституции - это способ принятия нового Основного закона. Поскольку ст. 135 устанавливает перечень глав Конституции, обладающих повышенной юридической защитой (см. комментарий), внесение в их статьи даже отдельных, технических изменений требует принятия новой Конституции в порядке, установленном названной статьей. Однако сам термин "пересмотр", очевидно, не предполагает принятия текста Основного закона, кардинально отличающегося от действующей Конституции. Таким образом, авторы действующей Конституции впервые попытались установить историческую и юридическую преемственность в конституционном строительстве, ранее отсутствовавшую в нашей стране. Необходимо обратить внимание на различие в терминах, регламентирующих законодательные процедуры в Государственной Думе и в вопросах изменения и пересмотра Конституции. Если ст. 104 содержит императивное (обязательное) веление законодательной инициативы, то в ст. 134 использован осторожный оборот "могут вносить", предполагающий выбор поведения, включая бездействие.

Также комментируемая статья определяет перечень субъектов (инициаторов) законодательной инициативы, обладающих юридическим правом предлагать изменения Конституции. В отличие от перечня субъектов, обладающих законодательной инициативой по отношению к федеральным и федеральным конституционным законам (см. комментарийк ст. 104), этот перечень существенно уже. В него не вошли в индивидуальном порядке члены совета Федерации и депутаты Государственной Думы (это право принадлежит только коллективу в количестве не менее 1/5 от общего состава каждой из палат) и высшие федеральные суды. Также не обладает правом внесения предложений об изменении Конституции исполняющий обязанности Президента России (см.комментарийк ст. 92).

При этом необходимо отметить, что не только избиратели, но и их представители в лице членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы лишены возможности непосредственно влиять на результаты изменения или пересмотра Конституции. В сумме перечисленные условия образуют дополнительные гарантии обеспечения стабильности основного закона страны.

Статья 135

1. Конституция 1993 г. не только впервые в истории отечественного конституционного строительства устанавливает различную юридическую силу норм отдельных глав Основного закона (см. комментарийк ст. 16), но и определяет различный порядок их изменения и пересмотра. Так, часть первая комментируемой статьи определяет главы Конституции, пользующиеся повышенной юридической защитой; такие главы не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, для этого должен быть создан специальный орган (см.комментарийк ч. 2 настоящей статьи). Речь идет о гл. 1, 2 и 9 Конституции России. Основанием для установления этих различий являются содержательные и процессуальные особенности названных глав и включенных в них статей. Рассмотрим их подробнее.

Глава 1, как отмечалось выше, закрепляет в нормах Основного закона страны самые общие нормы и принципы государственного и общественного устройства Российской Федерации, определяющие не только смысл и содержание всех законов и иных нормативно-правовых актов, действующих в стране, но и содержание всех остальных восьми глав Конституции. Этим объясняются и процессуальные особенности гл. 1, установленные ст. 16, придающей нормам этой главы повышенную по сравнению с иными нормами Конституции юридическую силу (см. комментарий).

Глава 2, как отмечалось выше, определяет перечень, механизм и гарантии реализации прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации. Как устанавливает Конституция, человек, его права и свободы являются высшей ценностью (см. комментарийк ст. 2), признаются и гарантируются государством (см.комментарийк ст. 17), определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов публичной власти (ст. 18), а положения гл. 2 не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией (см.комментарийк ст. 64). Все перечисленное ставит нормы гл. 2 Конституции в особое положение, отличающееся от норм последующих глав Основного закона.

Глава 9 также относится к числу "особых" глав Основного закона, поскольку определяет порядок изменения Конституции. Внесение изменений в нормы этой главы ведет к разрушению всей системы Конституции России, а в дальнейшем и правовой системы страны. Хотя в нормах самой гл. 9 не содержится указаний на какой-либо специальный порядок ее изменения, ее содержание и указание на невозможность ее пересмотра Федеральным Собранием определяет ее статус как особый.

2. Порядок изменения конституции и принятия нового Основного закона в различных государствах мира отличается рядом особенностей. Однако, суммируя зарубежный и отечественный опыт конституционного строительства, можно выделить ряд основных способов принятия и изменения конституций.

Октроирование (от фр. octroyer - жаловать, даровать) - дарование, пожалование монархом или диктатором конституции своему народу или народу колонии.

Принятие конституции парламентом, т.е. органом, созданным для обычной законотворческой деятельности, как правило, особым (квалифицированным) большинством голосов.

Референдум - утверждение проекта конституции всенародным голосованием большинства граждан страны, обладающих активным избирательным правом.

Принятие конституции учредительным (конституционным) собранием, т.е. разработка и утверждение конституции специально созданным для этой цели представительным органом власти, как правило, формируемым населением.

В России за ее недолгую конституционную историю были испробованы все перечисленные выше способы принятия Конституции. Каждый из названных способов имеет свои положительные и отрицательные стороны, поэтому наиболее эффективным и демократичным, по мнению авторов комментария, является сочетание нескольких из этих способов в единой процедуре. По такому пути и пошли авторы настоящей Конституции, предусмотрев комбинированный порядок пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции, включающий законодательную инициативу (см. комментарийк ст. 134), поддержку палат Федерального Собрания и созыв Конституционного Собрания.

Конституционное Собрание - это предусмотренный действующим Основным законом орган, созываемый специально для решения вопроса о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции России. Статус, порядок формирования и деятельности этого органа должен определяться федеральным конституционным законом, несколько проектов которого имеется на сегодняшний день. Наиболее перспективным для принятия представляется проект закона, внесенный Председателем Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы О.И. Ковалевым 21 сентября 2000 г. и принятый к рассмотрению протоколом заседания Совета Государственной Думы N 43*(711). Несмотря на то что закон до сих пор не принят, а указанный проект требует внесения в него изменений, связанных с общей реформой избирательной системы страны, тем не менее на основании анализа положений Конституции, проекта федерального закона "О Конституционном Собрании" и суждений ряда отечественных ученых-государствоведов можно в общих чертах определить статус и особенности этого органа.

Статья 138 Регламента Государственной Думы обязывает нижнюю палату парламента обсудить совместное заключение названных комитетов и принять по нему постановление об одобрении или отклонении указанных предложений. Предложение должно быть одобрено не менее чем 3/5 от общего числа депутатов. Если необходимое число голосов не набрано, предложение считается отклоненным. После одобрения предложение о пересмотре Конституции в течение пяти дней направляется в Совет Федерации для последующего рассмотрения*(712).

По необъяснимым для авторов комментария причинам аналогичные нормы, определяющие порядок пересмотра Конституции России верхней палатой парламента, в Регламенте Совета Федерации отсутствуют. Однако следует иметь в виду, что положения ч. 2 и 3 комментируемой статьи не будут действовать до тех пор, пока не будет принят федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании".

3. Конституционное Собрание в случае его созыва может принять два решения: о неизменности Конституции либо разработать проект новой Конституции Российской Федерации. Решение о неизменности Конституции означает, что члены Конституционного Собрания не поддержали решения палат парламента об изменении действующей Конституции России. Оригинальное предложение содержит проект федерального закона "О Конституционном Собрании", внесенный в Государственную Думу О.А. Ковалевым: о внесении проекта подобного решения в Собрание одним из субъектов инициативы пересмотра Конституции (ст. 87). Очевидно, авторы проекта исходили из того, что Конституция делегирует это право нескольким субъектам законодательной инициативы (см. комментарийк ст. 134). В этом случае в их числе могут быть как союзники, так и противники того или иного предложения. Однако представляется, что выступление противников пересмотра Конституции логичнее было бы предусмотреть в палатах Федерального Собрания, а не в Конституционном Собрании, поскольку это может выглядеть как давление на независимый конституционный орган. Конституция не определяет число голосов, необходимых для принятия решения о неизменности Конституции, однако цитируемый проект называет цифру 2/3 от общего числа его участников.

Конституция поручает разработку проекта новой Конституции самому Конституционному Собранию. На наш взгляд, это означает, что Собрание может принять за основу проект, одобренный палатами Федерального Собрания, может отклонить его и рассмотреть иной, альтернативный проект, а также может сформировать рабочую группу из числа специалистов для разработки принципиально нового проекта Конституции. В любом случае, решение об одобрении одного из них должно быть принято Конституционным Собранием 2/3 голосов от общего числа его членов или вынесено на всенародное голосование.

Статья 136

Как отмечалось выше, поправки - это дополнения, изменения или изъятия из текста Основного закона отдельных статей (части статьи) тех глав Конституции, которые могут быть подвергнуты изменениям в соответствии с комментируемой статьей. К этому перечню отнесены гл. 3-8, определяющие статус, порядок формирования и работы, компетенцию федеральных органов государственной власти, а также федеративное устройство страны. Очевидно, эта сфера общественной жизни более динамична и потенциально подвержена изменениям, чем регулируемая рассмотренными выше гл. 1, 2 и 9 Конституции. В связи с этим авторы Конституции установили менее сложный порядок изменения этих глав. В соответствии с Конституцией этот порядок включает три этапа. Первый - реализация законодательной инициативы субъектами, перечисленными в ст. 134 (см. комментарий). Эти предложения в соответствии с Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" вносятся в Государственную Думу*(713).

Второй этап - рассмотрение предложений в палатах Федерального Собрания. В соответствии с указанным Федеральным законом (ст. 4) и Регламентом Государственной Думы (ст. 139)*(714)предложение о поправках вместе с обоснованием направляется Советом Государственной Думы в Комитеты по государственному строительству и по законодательству для совместного рассмотрения. Принятое по этому вопросу решение направляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой. Рассмотрению в Государственной Думе подлежит проект специального акта, который Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" назван "законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации" (ст. 2). Содержание этого проекта также определено названным Законом: текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи), либо предложение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции (ст. 3). Как и любой другой закон, проект рассматривается Думой в трех чтениях, однако, поскольку ст. 136 Конституции определяет, что проект закона о поправке должен быть принят в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, для одобрения его в окончательном виде необходимо, чтобы за него проголосовали не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае принятия положительного решения проект закона о поправке к Конституции направляется в Совет Федерации.

В верхней палате парламента в соответствии со ст. 131 Регламента Совета Федерации проект поступает в комитет по конституционному законодательству, который обобщает все предложения комитетов и комиссий Совета Федерации и принимает одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации одобрить проект закона или отклонить его*(715). Проект закона о поправках вместе с обоснованием и рекомендацией названного комитета поступает для обсуждения в Совет Федерации. С появлением в нашей стране такого негосударственного органа, как Общественная палата Российской Федерации*(716), подготовленное ею заключение по результатам общественной экспертизы проекта закона о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит обязательному рассмотрению на заседании Совета Федерации*(717). После обсуждения проект закона принимается квалифицированным большинством голосов - не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения верхней палатой парламента проекта закона она совместно с Государственной Думой может создать согласительную комиссию.

Третий этап - контрасигнатура (от лат. contra - против; signare - подписывать); в данном контексте - одобрение решения вышестоящего органа государственной власти субъектами Российской Федерации. Не позднее пяти дней с момента принятия закона Советом Федерации его Председатель направляет закон о поправке к Конституции в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для рассмотрения (ст. 135 Регламента СФ). Одобрение субъектами Федерации изменений Конституции России необходимо с целью оградить их население от возможного ущемления его прав, свобод и законных интересов. В данном случае контрасигнатура региональных парламентов заменяет собой более дорогостоящую процедуру общероссийского референдума. При этом на рассмотрение вопроса законодательным органам субъектов Федерации Федеральный закон от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" отводит не более одного года со дня принятия закона Советом Федерации (ст. 9), а ст. 136 Конституции определяет число субъектов Федерации, необходимое для одобрения проекта, - не менее 2/3 (59).

Далее следует факультативный этап, служащий дополнительной гарантией справедливости, законности и объективности конституционных перемен: обращение в Верховный Суд Российской Федерации, правом на которое, согласно ст. 11 Федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", в течение 7 дней с момента принятия закона Советом Федерации обладает Президент Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Решение Суд принимает в порядке, определенном гражданско-процессуальным законодательством, и в случае удовлетворения иска требует повторного рассмотрения Советом Федерации.

Как и любой другой закон, закон о поправке к Конституции подписывается Президентом России в семидневный срок и подлежит официальному опубликованию. Как и в отношении любого другого закона, принятого в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, Президент не имеет права вето на данный Закон.

В различных странах приняты разные способы кодификации текста измененной конституции. В России, как следует из текста Федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", принятые поправки инкорпорируются (от лат. incorporare), т.е. включаются в основной текст Конституции, с указанием даты вступления в силу. Номера исключенных из текста статей сохраняются, общая нумерация статей и глав не меняется.

Статья 137

1. Статья 65 Основного закона впервые в конституционной истории России определяет полный перечень субъектов Российской Федерации. В момент проведения референдума по Конституции Российской Федерации только два года прошло с момента распада СССР, и авторы Основного закона пытались сделать все возможное ради сохранения целостности России. Поэтому можно с уверенностью сказать, что это норма является дополнительной гарантией незыблемости федеративного устройства страны. Однако в результате конституционной реформы начала 90-х гг. XX в. Россия в сравнении с иными государствами мира стала федерацией с наибольшим числом субъектов. Хотя распад федеративных государств (СССР, ЧССР, СФРЮ), произошедший на рубеже XX-XXI вв., был вызван не размерами их территорий или числом субъектов, а крахом социалистического режима, тем не менее, очевидно, существует какое-то оптимальное число субъектов федерации, позволяющее обеспечить управляемость страны в целом.

Итак, часть 1 комментируемой статьи устанавливает три варианта изменения федеративного устройства России.

Принятие в ее состав нового субъекта Федерации, т.е. вхождение в состав Российской Федерации новой территории, находящейся за пределами ее государственных границ и в момент обращения к России с просьбой о вхождении в ее состав имеющей статус суверенного государства или его части. Очевидно, данная ситуация может возникнуть только в случае добровольного согласия самого суверенного государства на вхождение целиком или его части в состав Российской Федерации. В противном случае это будет нарушение принципа территориальной целостности, закрепленного Заключительным актом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.*(718)Видимо, такой способ изменения федеративного устройства включен в текст Конституции с расчетом на изменение политической ситуации на постсоветском пространстве. Однако авторы комментария полагают, что даже положительное решение о вхождении в состав России, принятое на референдуме в таких образованиях, как республики Южная Осетия, Абхазия и Приднестровье, не будет иметь законной силы.

Образование в составе России нового субъекта Федерации может произойти путем объединения граничащих между собой субъектов Федерации, либо путем разделения существующего ранее субъекта Федерации. Таким способом, правда еще до вступления в силу Конституции 1993 г., образовались Чеченская и Ингушская Республики после разделения Чечено-Ингушской АССР*(719), а также Пермский и Красноярский края и Камчатская область после слияния их с входившими в них автономными округами*(720). Думается, что с точки зрения объективности процесс укрупнения субъектов даст положительный результат, поскольку вхождение равноправных субъектов в состав друг друга, как отмечалось выше (см.комментарийк ст. 65), является юридическим нонсенсом.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации означает преобразование субъекта из одной формы в другую. Как отмечалось выше (см. комментарийк ст. 5), Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Таким образом, например, преобразование области в край или республику будет рассматриваться как изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации. При этом остается спорным вопрос о преобразовании единственной в составе России автономной области - Еврейской, поскольку после ее преобразования будет навсегда утрачен один из типов субъектов Федерации, закрепленных практически неизменной главой первой Конституции России (см. комментарий к ст. 5).

Все перечисленные выше изменения федеративного устройства России осуществляются федеральными конституционными законами. Ныне действует единый Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Федерации", устанавливающий общий порядок изменения статуса субъекта и обязывающий Президента Российской Федерации на основании обращения к нему законодательных (представительных) органов государственной власти назначить на территории преобразуемого субъекта (субъектов) референдум по существу решаемого вопроса*(721). В случае принятия на референдуме положительного решения издается индивидуальный федеральный конституционный закон о порядке преобразования субъекта Федерации (см.комментарийк ст. 65). Первым подобным актом стал Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"*(722). При этом выход автономного округа из состава области или края, в который он ранее входил, по образцу Чукотского автономного округа*(723), как способ изменения его конституционно-правового статуса без согласия федеральных органов государственной власти юридически запрещен Федеральным законом "О референдуме Российской Федерации"*(724).

2. Не все изменения федеративного устройства России могут носить столь глобальный характер, как это установлено ч. 1 комментируемой статьи. Некоторые из них могут касаться только изменения наименования субъекта Федерации. В таком случае решение об этом принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а затем новое наименование вносится в текст Основного закона. Однако, после того как Республики Ингушетия, Северная Осетия-Алания и Калмыкия Хальмг Тангч, вернули себе свои исторические названия, встал вопрос о том, в обязанности какого органа государственной власти входит полномочие по внесению подобных изменений в Конституцию, поскольку ее авторами этот вопрос не был решен.