державний контроль

Судовий контроль з боку судів загальної компетенції найбільш доцільно розглянути через ступінь втручання суду в діяльність відповідного органу (безпосередня і опосередкована форми втручання).

При розгляді цивільних справ за позовами і передусім таких, де однією із сторін є орган державного управління, суд (суддя) оцінює їх з точки зору відповідності закону, приймає певне рішення по справі, яким може змінити чи скасувати управлінське рішення (акт управлін­ня), чим фактично втручається в управлінську сферу діяльності державного органу. Це справи про незаконне звільнення (коли суд поновлює на роботі), відшкодування збитків (зобов’язує сторону відшкодувати збитки, встановлює їх розмір), скасування рішення управ­лінського органу (про надання жилого приміщення) та ін. Форма втручання суду в діяльність органу державного управління тут є прямою (безпосередньою). Прямою форма втручання судді (суду) в діяльність органу державного управління буде і у разі вирішення суддею справ, які розглядаються у цивільно-правовому порядку (в тому числі справ про адміністративні правопорушення). Судові рішення в таких випадках або скасовують, або змінюють незаконні акти органів виконавчої влади (їх посадових осіб), або ж не визнають юридичної сили за актами, що суперечать закону.

При розгляді кримінальних справ (найбільш показові з них — про розкрадання майна) суд, навпаки, може застосовувати тільки непряму (опосередковану) форму втручання. Поряд з вирішенням питання про винність особи в кримінальному злочині та її відповідальність суд перевіряє законність дій органів управління, посадових осіб та інших громадян. Якщо суд виявить порушення законності, він виносить окрему ухвалу (ст. 340 Кримінально-процесуального кодексу України; далі — КПК). Це форма інформування дер­жавних органів, комерційних та інших структур, об’єднань громадян про виявлені порушення закону і умови, що їх породжують. Суд повідомляє про необхідність вжити заходів щодо їх усунення і попередження в майбутньому. Але цим суд не змінює реальний стан справ в органі чи організації, на підприємстві, в установі, куди надіслана його ухвала, як це він робить при розгляді деяких цивільних справ, справ про адміністративні правопорушення та справ по скаргах громадян. Обов’язок прийняти управлінське рішення по окремій ухвалі та змінити ситуацію на краще лежить на керівництві відповідних органів і організацій.

Контроль з боку господарських судів має багато спіль­ного з контролем з боку судів загальної компетенції. Основна від­мінність між ними полягає в предметі спору і суб’єктах, які беруть участь у справі (юридичні особи). Різною для них є і нормативна база. Господарські суди у своїй діяльності керуються Господарським процесуальним кодексом України1 та Законом України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України»2. Значні відмінності має і процедура розгляду справ.

Викладене дає можливість дійти висновку, що судовий контроль в управлінні — це заснована на законі діяльність судів по перевірці правомірності актів і дій органів управління, їх посадових осіб, відновленню порушених прав, а в необхідних випадках — застосуванню до цих суб’єктів правових санкцій.

Контроль з боку органів місцевого самоврядування щодо діяльності органів виконавчої влади (тобто у сфері державного управління) є складовою конституційних повноважень місцевого самоврядування і характеризується наступними напрямами.

Так, відповідно до закону місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного та культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

Звідси значний обсяг контрольних повноважень у сфері державного управління мають районні та обласні ради, які виключно на їх пленарних засіданнях:

— заслуховують звіти голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень;

— приймають рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації;

— приймають рішення про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів;

— вносять до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Відповідно до ст. 55 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” голова районної, обласної, районної у місті ради за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

У межах своїх повноважень районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Контрольними повноваженнями у сфері державного управління наділяються й інші органи місцевого самоврядування. Так, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено:

— заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території;

— порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною.

В межах своєї компетенції місцеві ради згідно із Законом України “Про міліцію” здійснюють контроль за діяльністю міліції. Місцеві ради, здійснюючи контроль за роботою міліції, не втручаються в її оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та адміністративну діяльність (ст. 26 згаданого Закону).

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

— внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб (у тому числі органів виконавчої влади), якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень;

— звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Аналогічні повноваження має і сільський, селищний, міський голова, який має право звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

Також слід зазначити, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території суб'єктами, в тому числі органами виконавчої влади та їхніми посадовими особами. Місцеві органи виконавчої влади несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.

Певними контролюючими повноваженнями органи місцевого самоврядування наділяються й щодо інших органів виконавчої влади. Так, згідно із Законом “Про Антимонопольний комітет України” державний уповноважений, голова територіального відділення Антимонопольного комітету зобов'язаний направляти органам місцевого самоврядування подання щодо порушень посадовими особами антимонопольного законодавства України.

Слід зазначити, що органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень сприяють судам, органам прокуратури, іншим правоохоронним органам у їх роботі щодо забезпечення законності на території розташування цих органів. Правоохоронні органи здійснюють підготовку та направлення в необхідних випадках інформаційних матеріалів з питань боротьби зі злочинністю органам місцевого самоврядування.

Отже, органи та посадові особи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень мають право здійснювати досить значний обсяг контрольної діяльності у сфері державного управління.

Усталеного розуміння громадського контролю немає. Тому спочатку необхідно визначитися з дефініціями. Зазвичай об’єктом громадського контролю є діяльність держави і місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. При цьому державні органи можуть тлумачитися доволі широко: це не тільки ті органи державної влади, які мають владні повноваження, а будь-які організації, установи чи підприємства, що фінансуються з державного бюджету. Так, державні лікарні та навчальні заклади також можуть бути об’єктом громадського контролю. В Україні, на жаль, у якості такого об’єкту розглядають найчастіше тільки органи громадського самоврядування, тим самим суттєво звужуючи область громадського контролю.

Суб’єкти громадського контролю визначаються по-різному. Одні теоретики розширюють коло суб’єктів і розглядають парламентський контроль і контроль політичних партій за державною діяльністю як різновид громадського контролю. Інші звужують коло суб’єктів до громадян та їх об’єднань, а також іноземців, які на законних підставах перебувають в країні – саме такі суб’єкти розглядаються в цій статті, їх для цілей даного тексту можна об’єднати в понятті «громадянське суспільство». Парламентський контроль і контроль політичних партій – це складна і серйозна тема, яка виходить за межі нашого розгляду.

Визначення сфер державної діяльності, які підлягають громадському контролю, також дуже різноманітні. Узагальнюючи, можна сказати, що це, по-перше, публічна перевірка відповідності діяльності держави декларованим нею цілям і коригування цієї діяльності і самих цілей, підпорядкування діяльності держави інтересам суспільства. По-друге, із статті 3 Конституції України, яка проголошує, що «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави… Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави», випливає, що нагляд за здійсненням функцій держави в царині прав людини також є предметом громадського контролю. По-третє, окрім прав людини, які стосуються всіх людей, є законні суспільні інтереси, які цікавлять окремі групи людей, – реалізація таких інтересів також є предметом громадського контролю.

Зауважимо, що теоретики прав людини виокремлюють три взаємопов’язані групи зобов’язань держави щодо прав людини: повага до прав – це зобов’язання не здійснювати нічого, що заважало б використанню законних прав (наприклад, ніхто не може бути підданий арешту або виселений з житла через свавілля влади, прослуховування телефонів не може відбуватися без судового дозволу); захист прав означає зобов’язання запобігати зазіханням на права людини з боку окремих осіб, приватних компаній, іноземних урядів та власної держави, а якщо порушення прав відбулося – то вжити всіх заходів, щоб його зняти і компенсувати збитки (нікого не можна обернути на рабство, усім гарантується відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів державної влади, усім гарантується рівна плата за роботу, яку можна порівняти); забезпечення прав передбачає зобов’язання вжити необхідних заходів для здійснення прав (створення незалежної судової системи, забезпечення доступу до правосуддя, забезпечення доступним житлом).

Тепер ми можемо сформулювати визначення. Громадський контроль – це публічна перевірка громадянським суспільством діяльності держави на відповідність проголошеним нею цілям, коригування цієї діяльності і самих цілей, підпорядкування політики держави, діяльності її органів і посадових осіб інтересам суспільства, а також нагляд громадянського суспільства за діяльністю державних органів та органів місцевого самоврядування, спрямованою на захист і забезпечення прав і законних інтересів людини та фундаментальних свобод, і на повагу до них.