4.2. Взаимосвязь политики и управления на современном этапе
Итак, рассмотрев политику вначале как "все то, что имеет отношение к государству", а затем и в более современном понимании, предлагаем определение этого понятия.
Политика - это особый вид межгрупповых отношений, связанных с использованием большими группами людей институтов публичной власти для реализации их жизненно важных интересов.
Из предыдущего изложения ясно, что политика и политическое управление в СССР почти целиком замыкались на деятельности государства - главного арбитра и координатора поведения и деятельности групп в обществе. Наличие в системе политического управления такого звена, как КПСС, по существу ничего не меняло. КПСС не была партией в современном смысле этого слова. Это была государственная партия, основополагающая часть государственной структуры, определяющая t гратегию общественного развития и осуществляющая контроль за ее реализацией через систему государственных и общественных институтов. В этом заключался основной смысл "партийного руководства". Не случайно все важнейшие государственные решения принимались совместно ЦК КПСС и Советом Министров.
Соответствующим образом развивалась в СССР и политическая наука. На Западе одной из наиболее рано утвердившихся и развитых областей политической науки является область публичного управления. В СССР же принято было говорить о партийном руководстве и государственном управлении. Использование двух терминов-определений отражает не просто семантические, а теоретико-методологические различия между советским (и частично российским) "государственным управлением" и преимущественно западным "публичным управлением". Создание большевиками системы однопартийного государства, или государственной партии, привело к огосударствлению почти всей жизни общества и индивидов, к подмене социокультурного идеологическим и формально-юридическим. Область частного почти полностью изгоняется не только из экономики, но и из социально-политической и культурной сферы общества. Поэтому управление едва ли не всеми делами общества и индивидов становится государственным управлением, а само это управление как отрасль научного знания переходит преимущественно в лоно юридических наук, главным образом административного права. Дополнением ему служила и такая отрасль знания, как партийное строительство.
Параллельно развивающаяся социалистическая правовая система отказалась от деления права на публичное и частное, а конституционное право превратила в государственное право.
В западной, капиталистической системе собственность, экономика и управление в данной сфере первоначально провозглашались почти исключительно частным, неполитическим делом. Публичная же сфера жизни общества, признаваемая по преимуществу политико-государственной, к таковой не сводилась, создавая предпосылки для многозначности отношений между политикой и управлением и их интерпретацией. В западной, прежде всего англосаксонской и французской, науке публичное управление (public administration) отделяется от частного управления (private administration) и управления бизнесом (business administration).
Курсы публичного (государственного - по отечественной терминологии) управления читаются во многих странах в рамках политической науки. Во многом этому способствовало то обстоятельство, что в зародившихся в XIX в. социологии и политической науке государство рассматривалось как особый механизм управления делами общества. В первую очередь это относится к США, где такие видные представители публичного (государственного) управления, как Л.Гулик, Ф.Маркс, Дж.Марч, Г.Саймон, Д.Уалдс, получили ученые степени в области политической науки, а столь крупные политологи, как Г.Алмонд, Р.Дал, П.Херринг, В.-О.Ки, Д.Трумен, внесли заметный вклад в развитие теории этого управления. Публичное управление было одной из пяти важнейших областей знания (другими являлись сравнительное государственное устройство, публичное право и политическая теория).
О значении публичного управления в американской политической науке свидетельствует и тот факт, что пять из первых одиннадцати президентов США принадлежали к числу специалистов в этой области. Самый известный из них - В.Вильсон удостоился чести не только быть избранным президентом США, но и стать основателем современного американского публичного управления. В своем классическом труде "Исследование управления", опубликованном в 1887 г., В.Вильсон, опираясь на идеи западноевропейских ученых (прежде всего М.Вебера), предложил свое видение возможностей сочетания демократического правительства и эффективного публичного управления. Для этого, по его мнению, необходимо прежде всего создать эффективную профессиональную государственную службу, способную использовать достижения социальных наук (не в последнюю очередь политической науки), а также отделить публичное управление от политики с ее коррупцией и скандалами. Вильсон и его последователи рассматривали управление, публичное и частное, прежде всего как технический процесс. Отсюда стремление применить к публичному управлению технологию научного менеджмента, возникшую в сфере бизнеса, и тем самым профессионализировать процесс этого управления и самих госслужащих. Поэтому идеалом публичного управления объявлялось не партийное и не политическое управление, а - в ригористическом варианте - менеджмент в духе Тейлора. Одним из выражений этой тенденции явилось возникновение в рамках публичного управления области, носящей английское название "паблик полиси" (public policy)'. Эта быстро развивавшаяся в конце 60-х - начале 70-х гг. XX в. область публичного управления была названа еще в 1951 г. Г.Лассвеллом policy science, т.е. наука о выработке и реализации курса действий (решений) в публичной сфере (наука о курсах политики). Указанная область политической науки иногда делится на policy analisis, которую известный американский политолог С.Хэнсен относит к ясно выраженному, сфокусированному и математическому анализу направленной вовне деятельности публичных органов управления и ее воздействия на общество, и на policy making - выработку, формулирование решений, курса этих органов2. Если в русском языке речь идет об экономической, социальной, урбанистической, демографической и другой политике, то в английском употребляется термин policy, а не politics. В западной политической науке в исследованиях публичного управления и курсов политики используются пять основных теоретико-методологических направлений. Первое - теория сложных организаций. В ее рамках политологи стремятся выявить воздействие особенностей структур политико-государственных организаций и их функционирования на выработку управленческих решений и курса политики. Второе связано со стремлением выявить причины неудач реализации решений или курса. Особое внимание при этом уделяется контролю, критериям оценки, взаимоотношениям управленцев с общественностью, а также отношениям между вышестоящими и нижестоящими органами управления. В третьем, институциональном направлении, которое является междисциплинарным, особенно интенсивно используется социологическая теория организаций. Представители этого направления изучают, как осуществляется координация между различными уровнями и единицами управленческих организаций, какова степень оптимальной централизации и децентрализации управления, каковы организационные условия эффективного управления. Четвертое направление - политико-экономическое. Сюда входят марксистская теория, теории политического развития, зависимости, корпоративизма, распределения ресурсов и др. Все они исследуют курсы политики, публичное управление в той или иной общественной области. исходя из определенного понимания взаимодействия государства (собственно политической сферы), общества и экономики. При этом используются такие показатели, как характер господствующей в обществе политической идеологии, ценности правящих политических партий, результаты выборов, особенности формы правления, деятельности государственных органов, распределение доходов, структура национального бюджета и т.д. Пятое направление основано на изучении бюрократии и политики бюрократов (термин используется в веберовском смысле - управленец). Представители этого направления исследуют не только как и почему бюрократы принимают решения, в том числе с использованием концепции рационального выбора. Они также изучают взаимоотношения бюрократов и политиков (т.е. выборных должностных лиц); более того. они выявляют место бюрократов во всей сети политических сил и интересов, степень независимости бюрократов от политиков и политического контроля и даже их политическую роль. Публичное управление, таким образом, с точки зрения доминирующих в западной политической науке взглядов и теорий оказывается неразрывно связанным с политикой. Американский опыт особенно ярко демонстрирует весь существующий на Западе континуум взаимоотношений между политикой и публичным управлением, все многообразие научных объяснений этих взаимоотношений. На одном его конце - жесткая дихотомия политики и публичного управления, когда идеалом объявляется непартийное и неполитическое управление, т.е. управление, находящееся вне сферы политики. Смягченный дуализм признает, что публичное управление относится к сфере государства и правительства (т.е. политики), но делает упор на поиск строго научных (в том числе системных, операциональных и т.д.) критериев этого управления, на раскрытие универсальных принципов и целей публичного и частного управления и менеджмента, на выработку общих требований к качеству гражданских служащих и менеджеров. Наконец, на другом конце этого континуума находятся те специалисты, которые, признавая возможность применения научных критериев к организации публичного управления, все же считают, что в реальности содержание этого управления определяется политикой. Последняя позиция завоевывает в настоящее время все больше сторонников. Как подчеркнули видные американские ученые Дж.Рэбин и Дж.-С.Бауман, "разделение политики и управления оказалось катастрофическим как в научном, так и в политическом отношении... Кризис в американском публичном управлении является в конечном итоге проблемой политической теории; теория управления есть теория политики. Поиски аутентичной теории публичного управления завершены, мы должны преодолеть их, делая упор на роль политики в управлении". Аналогичный подход начал формироваться и в отечественной науке в конце 70-х - начале 80-х гг. Здесь сложилась и получила признание особая отрасль научного знания - теория государственного управления (ТГУ), в рамках которой управление трактовалось уже не в прежнем, узком смысле, т.е. как административное и административно-правовое воздействие, исходящее главным образом от исполнительно-распорядительных органов, государства, а как многофакторная система взаимоотношений между государством и обществом, включающая элементы прямого и косвенного регулирования, постоянное взаимодействие с общественным мнением, социально-психологические механизмы управления, особенности бюрократического сознания и т.д. Чтобы детальнее прояснить суть вопроса и более наглядно представить, как сочетаются политика и управление, обратимся к работам по общим проблемам теории управления и попытаемся выявить, какой смысл вкладывается в это понятие специалистами данного профиля. Согласно их взглядам, управление - это: во-первых, функция, элемент сложных систем (в том числе социальных, общественных), обеспечивающих поддержание режима деятельности, упорядочение структуры, способов функционирования и развития системы: во-вторых, воздействие на общество, осуществление стихийно -путем самонастройки (рынок) - или с помощью общественных институтов (субъектов управления) специальных акций; в-третьих, определение программ и целей деятельности субъектов управления, подготовка и принятие решений, организация и контроль исполнения: в-четвертых, содержание, механизм, границы и цели управления, зависящие от общественно-политического строя, политического режима, конкретно-исторических условий; в-пятых, не только деятельность специальных институтов, но и участие в этом процессе рядовых граждан; в-шестых, управление в обществе одной сферой, ведущее, как правило, к изменениям и в других сферах (т.е. чисто политического управления не бывает, оно призвано решать экономические, социальные, духовные проблемы).
Достаточно сравнить исходные посылки специалистов по теории управления с тем, что говорилось выше о политике, чтобы прийти к однозначному выводу о неразрывности политики и управления и рассматривать данные посылки специалистов-управленцев как своего рода исходную основу программы теоретических и практических изысканий в области политического управления. Естественно, что это будет всего лишь общая схема, указывающая направление поиска, но не дающая прямых ответов на вопросы.