58 Муниципальная служба Российской Федерации: общая характеристика и принципы функционирования.

Муниципальная служба – это профессиональная деятельность лица, занимающего должность на невыборной основе. Депутат представительного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления занимают должность, но муниципальными служащими не являются.

В разных странах существуют свои классификации муниципальных должностей по категориям, классам, рангам и т.д. В России порядок установления муниципальных должностей, прохождения муниципальной службы, права и обязанности муниципальных служащих определяются названным Федеральным законом. Более детально эти вопросы регулируются законами субъектов РФ о местном самоуправлении и о муниципальной службе. Законами субъектов РФ утверждается реестр муниципальных должностей. На его основе каждое муниципальное образование устанавливает для себя муниципальные должности.

Муниципальные должности подразделяются на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. К высшим муниципальным должностям обычно относятся глава администрации и заместители главы администрации. Главные муниципальные должности категории – руководители основных структурных подразделений местной администрации, ведущие должности – руководители мелких структурных подразделений, помощники главы администрации, старшие должности – ведущие специалисты, помощники заместителей главы администрации, помощники руководителей комитетов и комиссий муниципального представительного органа, младшие должности – различные специалисты.

Внутри каждой группы могут быть свои квалификационные разряды (классы), которые присваиваются по результатам квалификационного экзамена или аттестации.

На муниципальную службу могут поступать граждане РФ, достигшие 18 лет. Предельный возраст – 65 лет. Для замещения муниципальной должности необходимо знать государственный язык РФ, иметь профессиональное образование, стаж работы, удовлетворять установленным квалификационным требованиям, При поступлении на службу не должны применяться какие-либо ограничения или преимущества в зависимости от пола, национальности, места жительства, отношения к религии, убеждений и др., не связанные с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Раз в три года проводится аттестация муниципальных служащих на соответствие занимаемой должности. Работа муниципального служащего оплачивается из бюджета муниципального образования.

Муниципальный служащий не может состоять в политических партиях или общественных объединениях (кроме профсоюза), не вправе создавать их на службе, не может быть в составе руководящего органа коммерческой организации, Он не может заниматься предпринимательской деятельностью, совмещать муниципальную службу с государственной службой, быть депутатом любого представительного органа. При поступлении на должность и затем ежегодно он должен представлять данные о своих доходах. Муниципальный служащий имеет гарантии.

Муниципальный служащий не вправе быть поверенным или представителем третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на службе; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, оплату развлечений, питания), связанные с выполнением муниципальными служащими своих служебных обязанностей; выезжать в командировки за счет средств физических или юридических лиц; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, других общественных или религиозных объединений.

59.Аттестация государственных и муниципальных служащих

Аттестация служащих имеет важнейшее значение практической деятельности служащих. Совершенствование прохождения муниципальной службы невозможно без периодической аттестации служащих. Аттестация проводится с целью проверки и оценки профессиональных, деловых и личных качеств служащего, установления его служебно-должностного соответствия предъявляемых требованиям к службе занимаемой должности муниципальной службы. А также для решения вопросов о присвоении муниципальному служащему квалификационного разряда. Аттестация решает и другие задачи, связанные с соблюдением принципов муниципальной службы; выявление потенциальных возможностей муниципального служащего с целью повышения его по службе; поддержание стабильности муниципальной службы и т.д. Данные задачи являются общими.

Аттестацию можно характеризовать как общую и персональную, очередную, внеочередную. Иногда проводятся аттестации для достижения весьма конкретной цели и решения четко поставленной задачи.

Продвижение по муниципальной службе осуществляется путем назначения на высшую должность, объявления конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, а также присвоения более высокого квалификационного разряда (классного чина). Право на продвижение по муниципальной службе реализуется при условии успешного и добросовестного выполнения муниципальным служащим своих обязанностей.

Аттестация служащих является правовым средством расширения демократических начал в кадровой политике и в управлении муниципальной службой, средством обеспечения формирования и реализации целенаправленной и предсказуемой кадровой политики в органах местного самоуправления. Аттестация муниципальных служащих выполняет определенные функции: функцию оценки, контроля, политическую функцию, информирования и т.д.

Содержание и сущность аттестации раскрывается в принципах аттестации. Они вырабатываются аттестационной практикой органов местного самоуправления. Аттестация муниципальных служащих строится на следующих основных принципах: внепартийность, всеобщность, гласность, периодичность, объективность, коллективность, обязательность.

Механизм аттестации представляет собой способ организации и осуществления аттестационной деятельности, содействующий реализации функций аттестации, достижению ее эффективного воздействия на совершенствование кадровой функции муниципального управления. Механизм аттестации муниципальных служащих является комплексным организационным образованием и состоит из следующих четырех элементов:

Субъект аттестации

Объект аттестации

Непосредственная деятельность по оценке и контролю за работой служащих

Правовые нормы, регулирующие порядок проведения аттестации

Право – важнейший компонент механизма аттестации, придающий ей государственно-правовую значимость, общеобязательность, устойчивость и эффективность. Правовая регламентация аттестации муниципальных служащих осуществляется с помощью системы нормативных актов, решений по этим вопросам органов местного самоуправления.

Следует отметить, что в отдельных органах могут проводиться персональные аттестации муниципальных служащих с целью представления их к присвоению специального звания, классного чина. Особенность таких аттестаций состоит в том, что они проводятся только в отношении отдельных служащих и связаны с подготовкой важных для конкретного служащего решения. Такая аттестация является фактором изменения реального правового статуса муниципального служащего.

Муниципальный служащий вправе обратиться в соответствующий орган или в суд для разрешения споров, связанных с муниципальной службой, в том числе по вопросам проведения аттестации, ее результатов, содержания выданных аттестационых характеристик.

Правовой институт аттестации государственных, муниципальных служащих тесно связан с другими правовыми институтами, поэтому с аттестация взаимодействует с вопросами, связанные с дисциплинарной ответственностью, поощрением, трудовым договором (проблемы перевода, изменения существенных условий труда, увольнения); с профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации государственных (муниципальных) служащих и др.

В правовом регулировании аттестации государственных служащих большое значение имеют не только правовые нормы, но и понятийный аппарат, призванный обеспечить единство в нормотворчестве.[21]

Понятие аттестации государственного служащего имеет большое значение также и для обеспечения единства при реализации и правоприменении соответствующих норм, поскольку напрямую связано с содержанием аттестации.

Аттестация это комплексное понятие, и его необходимо рассматривать в нескольких аспектах.

Аттестация - это специальный термин, с помощью которого устанавливается специфика правового регулирования труда государственных (муниципальных) служащих

Аттестация является обязательным правовым условием работы не только для государственных служащих, но и для ряда работников и служащих государственных ведомств и учреждений, а в некоторых случаях и других организаций, независимо от форм собственности.

К ним относятся: судьи Российской Федерации; лица, занимающие должности исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, полетов и движения наземных транспортных средств, педагогические работники государственных, муниципальных учреждений образования Российской Федерации и др

Определение понятия «аттестация государственного служащего» дано в ФЗ № 19 «Об основах государственной службы в РФ» (с последующими изменениями и дополнениями): для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

Аттестацию государственных служащих нужно рассматривать как правовой институт – совокупность норм, регулирующих отношения, возникающие с аттестацией.

Многие правоведы рассматривают институт аттестации в качестве структурного образования (правового института) трудового права.[22] Например, В.И. Курилов пишет: «Нормы, регулирующие аттестацию работников в рамках правового института трудового договора, составляют группу, внутреннее единство которой обусловлено общностью целей и содержания названных норм».[23] По мнению В.Н.Скобелкина, аттестационные комиссии выступают в качестве субъектов трудовых правоотношений.[24]

В соответствии с ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» (п. 2 ст. 4) могут устанавливаться особенности правового регулирования аттестации государственных служащих в отдельных государственных органах.

Аттестация государственных служащих субъектов РФ регулируется не только федеральным законодательством, но и нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Аттестация государственных служащих – это не просто односторонние действия работодателя – соответствующего органа, а система правоотношений. При рассмотрении аттестации в этом аспекте необходимо выделить, прежде всего, субъектов аттестации. Во-первых, это государственные служащие, замещающие в государственном органе государственные должности государственной службы. Аттестации не подлежат только те государственные служащие, которые прямо указаны в соответствующих нормативных правовых актах. Во-вторых, это аттестационная комиссия и государственный орган в лице соответствующего руководителя.

Каждый субъект правоотношений обладает правовым статусом, в содержание которого входят правоспособность (т.е. их возможность иметь субъективные права и нести юридические обязанности) и сами права и обязанности, предусмотренные законодательством, регулирующим аттестацию.[25]

Как правоотношение, аттестация возникает в связи с принятием соответствующего решения руководителя государственного органа и прекращается после вынесения аттестационной комиссией оценки государственному служащему.

Необходимо отметить, что, как указывалось ранее, при проведении аттестации возникает правоотношение не только между аттестационной комиссией (государственным органом, органом муниципального самоуправления) и аттестуемым, но и между аттестационной комиссией и руководителем государственного органа.

Аттестацию государственного служащего можно рассматривать как правовую гарантию государственного органа для обеспечения исполнения его полномочий.

Аттестация для государственного служащего может быть рассмотрена как юридическая обязанность - пройти в установленной организационно-правовой форме периодическую проверку его уровня профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности.

Вышеназванный аспект аттестации вытекает из основной обязанности государственного служащего – «поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей (п.7 ст. 10 ФЗ «Об основах государственной службы в РФ»). В случае неисполнения данной обязанности государственный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности (ст. 14 ФЗ «Об основах государственной службы в РФ»). При неявке его на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин он может быть аттестован в его отсутствие (п.8 Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего). Аттестация проводится также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда, в соответствии с которым устанавливается соответствующая надбавка к должностному окладу (ст.17 ФЗ «Об основах государственной службы»). В данном случае аттестация выполняет функцию стимулирования. Аттестация государственного служащего (ее результаты) являются юридическим фактом для возможного изменения и (даже) прекращения соответствующих трудовых правоотношений, возникновения новых трудовых правоотношений. Так, в зависимости от оценки аттестационной комиссии руководитель государственного органа принимает решение с согласия государственного служащего о переводе государственного служащего на другую государственную должность государственной службы, о присвоении государственному служащему очередного квалификационного разряда, об изменении соответствующей надбавки, о повышении квалификации или переподготовке, об увольнении и др. (п.14, 15 Положения). Аттестацию можно рассматривать и в виде деятельности, как системы, состоящей из различных элементов: 1) субъекта; 2) объекта; 3) процедуры. Она имеет свои задачи, принципы.[26]

60 Муниципальное управление : понятие содержание

Муниципальное же управление характеризуется максимальной приближенностью к нуждам непосредственно населения отдельной территориальной единицы, и эти нужды и интересы являются приоритетными и преобладающими.К муниципальному управлению, следовательно, следует отнести управление социально-экономической жизнью населенных пунктов. Остальные же органы местного самоуправления, действующие в "искусственных" административно-территориальных единицах, можно определить как"региональную администрацию",построенную на началах самоуправления.

С вышеизложенным в какой-то мере перекликается и существовавшее в американской научной теории деление местных единиц на муниципальные корпорации в буквальном смысле слова и квази-муниципальные корпорации. (См., например,Rodger H.Wells,Указ.соч.,с.6).Муниципальная корпорацияопределяется как политический орган, созданный объединением людей, проживающих на определенной местности, и наделенный полномочиями с целью оказания содействия в гражданском управлении штатом и регулирования и управления своими местными и внутренними делами.

Вряд ли данное определение следует признать верным в том смысле, что приоритетные интересы муниципалитетов, в соответствии с ним, лежат в плоскости интересов управления штатом, а не местными делами. Однако вполне правомерно к муниципальным корпорациям в буквальном смысле слова отнесены населенные пункты - города, виллиджи и др., к квази-муниципальнымже корпорациям - округа, специальные (школьные и т.п.) округа и др.

Такое деление имеет место не только в теории. Следуя практике, которая существовала в Англии, а затем была перенесена на американские колонии, американские суды проводят различие между двумя типами публичных корпораций - муниципальными иквази-муниципальными "агентствами",основываясь на природе этих единиц. Относительно муниципальных единиц общепризнанно, что они создаются по требованию (или при явно выраженном согласии) жителей и прежде всего для местной пользы и преимуществ, в то время как квази-муниципальные единицы создаются безотносительно учета местных пожеланий прежде всего как административные подразделения штатов для осуществления деятельности по реализации интересов штата.

Кроме того, различие между этими двумя типами публичных корпораций состоит и в том, что муниципальные обладают большей свободой от контроля извне, большей самостоятельностью в регулировании таких вопросов, как приобретение и распоряжение собственностью.

Муниципальное право включает в себя нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не является государственной. Более общим для государственной и муниципальной службы является термин “публичная служба”. Публичная служба – это служба в органе публичной власти. С этой точки зрения можно говорить о том, что нормы муниципального права являются источником публичной службы (то есть службы государственной). Так как органы местного самоуправления не признаются государственными органами, то и работники в этих учреждениях не могут называться государственными служащими.

Значит важным отличительным признаком, которым обладает муниципальная служба является то, что это деятельность по исполнению полномочий органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования, а муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета. Отсюда следует, что муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации порядке включенную в штат должностей в структуре муниципальной администрации, имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс) заключивший с государственным органом трудовой договор, осуществляющий предоставленные ему функции и полномочия, получающий денежное содержание и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

Необходимость правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы и установления правового статуса муниципальных служащих, то есть лиц, занимающих штатные муниципальные должности в органах местного самоуправления и иных образуемых ими органах, назрела уже давно. Статус муниципального служащего наряду со статусом государственных служащих определяется федеральным законодательством, а так же законодательством субъектов федерации. Представляется, что муниципальные служащие по своему правовому статусу (его основным составляющим элементам, “идеологии” службы) не могут отличаться от государственных служащих, так как права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений и так далее, совершенно одинаковы. Иными словами, традиционными элементами статуса государственного служащего присущи и муниципальному. Но, при всем этом, для муниципальных служащих действуют свои законы.

Думается, что статус “муниципальных служащих” следует устанавливать в едином законодательном акте субъекта Российской Федерации, определяющем и статус государственных служащих субъектов.

61 Муниципальное управление и местное самоуправление

Применительно к организации и деятельности местных органов в литературе и законодательстве разных стран используют различные понятия "местное управление", "местное самоуправление", "муниципальное управление".Однако до сих пор четко не определено соотношение этих понятий между собой, степень их сходства или различия, а потому одинаковые по сущности явления определяют различными терминами, и наоборот.

Вопрос этот не чисто теоретический или даже терминологический, как может показаться на первый взгляд. Каждое из используемых понятий имеет конкретное содержание и характеризует особый, отличный от других способ формирования и деятельности местных органов и их взаимоотношения с центральной властью. Смешение этих понятий, наполнение их на практике чуждым им содержанием неизбежно приведет к ненужным ошибкам и дополнительным сложностям в функционировании власти на местах.

Что же такое "местное управление", "местное самоуправление" и "муниципальное управление"? Попытаемся разобраться, но прежде следует оговориться, что все, о чем будет идти речь ниже, это не сложившаяся и признанная в науке теоретическая аксиома, а собственное, без сомнения не бесспорное, видение, понимание автором данных явлений.

"Местное управление"чаще всего употребляется как обобщенное понятие, под которым обычно понимается все то, что не подпадает под центральное управление. Очень нагляден в данном случае пример из американской практики.

Нет общепринятого определения,что следует понимать под единицей местного управления в США. Просто гражданин знает, что американское правительство делится на три части - федеральное, штатное и местное. Из этого следует, что местное управление - это управление неким особымместным сообществом.(Roger H.Wells.American Local Government.-McGraw-Hill,1939,p.1).

Термин "местное управление"используется для обозначения подчиненных территориальных единиц американских штатов, которые имеют определенные властные полномочия, осуществляемые независимо от внешнего контроля, и в которых обычно существуют способы участия сообщества в определении местной политики и администрации.(Там же,p.4).

Таким образом, "местное"управление, исходя из этимологического смысла слова - управление определенной местностью. Отсюда и следует обычно утверждение, что местное управление является частью управления нацией или штатом, которое имеет дело главным образом с вопросами, касающимися людей определенной местности или района. В этом есть определенный бесспорный резон, очевидно, что иностранные отношения, оборона и т.п. являются не местными, а преимущественно общенациональными функциями. С другой стороны, деятельность города по обеспечению уличного освещения, парков, сбора мусора и т.п. связана прежде всего с местными интересами и приносит немедленную и непосредственную пользу жителям данного сообщества.

Однако, хоть функциональный критерий важен и необходим, он недостаточно конкретен и четок, чтобы выступать в качестве основы для выделения местного управления из всей системы управления, поскольку сформулировать перечень местных функций - задача чрезвычайно сложная.

Еще более сомнительным, пожалуй, следует признать другой критерий отнесения к единицам местного управления в американской интерпретации - территориальный. Местное управление, по мнению Роджера Уэлса, может быть определено как включающее все формы публичной администрации в пределах территориальных подразделений штата. Графства и города - территориальные подразделения штата и используются как агентства штатной администрации. Но они являются также чисто административными единицами, созданными штатом для локализации и децентрализации его функций. Также и федеральное правительство устанавливает много административных районов с региональными или окружными службами и агентствами, тесно контактирующими с местными властями и оказывающими немаловажную роль в решении местных политических и административных вопросов. Являются ли они также сами по себе единицами местного управления? Если ответить на этот вопрос утвердительно, значит сделать административную географию и географию местного управления терминами-синонимами. Однако местное управление значит нечто большее, чем штатное или национальное окружное агентство.(Roger Hewes Wells. American Local Government. -McGraw-Hall, NY,London, 1939,p.2).

Для того, чтобы местная единица могла быть квалифицирована как единица управления, она должна отвечать, как минимум, трем основным критериям :

- во-первых, местная единица должна существовать как организованное целое, наделенное такими корпоративными полномочиями, как право выступать истцом и ответчиком в суде, заключать контракты, иметь собственность;

- во-вторых, единица должна носить управленческий характер;

- в-третьих, единица должна обладать значительной автономией, проявляющейся в финансовой и административной независимости, подчиняясь только требованиям закона штата и надзору.(George M.Blair, p.42).

Критерий значительной автономии, вероятно, наиболее существенный признак местного управления, так как подразумевает степень независимости от внешнего контроля. Как принадлежность штата, все единицы местного управления подконтрольны штату, по крайней мере в определенных пределах и при осуществлении определенных полномочий. Однако считается, что достаточная автономия существует, если единица имеет разумные пределы независимости в административных и финансовых делах.

Административная независимость связана прежде всего с методами замещения должностей в органах местного управления и с функциями, которые они осуществляют. Так, если орган управления состоит из избираемых населением членов или из представителей двух или более штатных и местных органов управления, предполагается, что он является независимой единицей управления. Равно как этот статус независимости достигается, если единица имеет назначенный орган управления, осуществляющий функции, отличные от тех, которые осуществляются органами правительства или правительством.

Статус финансовой независимости для местных единиц проявляется в существовании одного или более из следующих полномочий:

1) право определять свой собственный бюджет без проверки и значительного видоизменения другой единицей;

2) право устанавливать налоги, взимаемые для своего содержания;

3) право устанавливать размер дефицита бюджета; и др.

Чтобы выступать в качестве муниципальной структуры, местное управление должно иметь и определенную территорию, и население, т.е. должна быть создана для обслуживания граждан, имеющих установленную территорию проживания. Равно как оно должно быть идентифицировано в собственном названии, выделяющем его из других существующих единиц. А для того, чтобы обслуживать граждан, эта единица должна иметь и определенную организационную оформленность, и осуществлять определенные существенные властные полномочия, которые включают и право выступать в суде в качестве истца и ответчика, и право заключать контракты и пр.

Одним словом, местное управление определяется государственным законом как муниципальные корпорации, публичные корпорации или как органы корпоративные и государственные (политические).

Лучший ответ на вопрос - "Что такое единица местного управления",- по мнению ряда американских ученых, сформулирован профессором Андерсоном.WilliamAndersonопределяет в качестве местного управления любое агентство, которое имеет постоянно проживающее на определенной территории население, имеющее санкционированную правом организацию и орган управления, особую законную отождествленность, полномочия по обеспечению определенных общественных и управленческих услуг и достаточную степень автономии, включая юридические и фактические полномочия по получению хотя бы части своих собственных доходов.(William Anderson.The Units of Government in the United States.-Chicago,Public Administration Service, 1949, pp.8-10).

Как видно из приведенного выше объяснения существа американской системы организации местной власти, понятие "местное управление"используется в достаточно широком контексте, отождествляясь нередко с муниципальными корпорациями. Что касается понятия местное самоуправление, то оно рассматривается как синоним слова "автономия", применяющегося для характеристики одного из критериев отнесения территориальной единицы к местному управлению.

Так, по мнению Роджера Уэльса, наиболее важной характеристикой местного управления является определенный элемент автономии, или самоуправления. Другими словами, местные власти наделяются определенными полномочиями осуществления власти независимо от внешнего контроля. Естественно, стоит вопрос о степени предоставляемой автономии - полная автономия может распылить нацию. Следует также отметить, что такая независимость -лишь одно из юридических прав, которое может иметь различную реализацию на практике.(Rodger H.Wells, p.3).

Можно ли организацию местной власти в СШАназвать действительным местным самоуправлением или муниципальным управлением? Поскольку, как выше отмечалось, самоуправление рассматривается как синоним автономии, т.е. одного из признаков местного управления, то речь тогда должна идти о муниципальном управлении. На основании определений, критериев организации местной власти, сформулированных указанными американскими учеными, говорить о муниципальном управлении в США не приходится. В частности, вряд ли следует признавать муниципалитетами "агентства" штатного правительства на местах.

Управление на местах в различных странах осуществляется разными органами, которые существенно отличаются порядком формирования, компетенцией, уровнем автономности в решении местных дел, характером взаимоотношений с центральной властью. Поэтому в системе местных органов зарубежных стран можно выделить две группы, или два вида, органов: органы местного управления и органы местного самоуправления. Главный критерий отнесения к тому или иному виду - порядок формирования органа, определяющий, соответственно, и остальные характеристики его функционирования, прежде всего взаимоотношение с центральной властью.

К органам местного управленияследует отнести назначаемые из центра, а, следовательно, отвечающие за свою деятельность по решению местных вопросов перед центральным правительством (или правительством субъекта федерации). Эти органы выступают в качестве "агентов" этого центрального правительства на местах, одним из звеньев единой управленческой системы, как правило, включенных в иерархические связи.

Вряд ли в связи с этим можно согласиться с Роджером Блэйром, что статус независимости достигается и в том случае, если единица имеет назначенный орган управления, осуществляющий функции,отличные от тех, которые осуществляются органами правительства или правительством. Характер функций, осуществляемых местными органами, несомненно важен, но важен, как мы ранее уже говорили, большей частью для отнесения этих органов именно к местному, а не центральному звену управленческой системы, но не для характеристики их степени автономности.

Уместно здесь обратиться к российской истории разработки теории местного самоуправления, в частности, к работе В.М.Гессена"Вопросы местного управления", изданной в Санктъ-Петербурге в1904 году. По мнению Гессена, в основу действительного самоуправления должны быть положены следующие начала:

1) необходимо точное и вполне определенное отграничение предметов ведения, входящих в понятие местного управления, от предметов, входящих в понятиецентрального управления на местах;

2) местное управление, во всей полноте своих функций, должно ведаться не бюрократией, а самоуправляющимся сообществом;

3) в сфере местного управления администрации должна принадлежать функция высшего, вневедомственного надзора, отграниченного резкой и отчетливой чертой от функции активного управления. ( Гессен В.М. Вопросы местного управления. С.-Петербург,1904. ).

Таким образом, местное управление может быть как самоуправляющеесяи осуществляющее функции местного управления, так ибюрократическое, осуществляющее функции центрального управления на местах.

Более того, сложно функциональный признак (осуществление функций, отличных от тех, которые осуществляются центральным правительством) взять за основу независимости местной единицы еще и потому, что нет четких критериев отнесения тех или иных вопросов к предмету ведения местного управления или к предмету ведения центрального управления на местах. Нет двух замкнутых кругов, двух самостоятельных сфер, имеющих особое, специфическое содержание: местные интересы- с одной стороны, и национальные интересы - с другой. Местные дела - это лишь часть общегосударственных дел, которые по соображениям целесообразности переданы в ведение местных органов. Естественно, есть определенный круг вопросов, которые бесспорно находятся в ведении общенационального правительства ( например, вопросы национальной безопасности ). Во многих же других случаях отнесение вопроса в ведение местных или центральных органов зависит от того, какой интерес является в данном случае преобладающим. Не случайно, поэтому, компетенция местных органов не является статичной: в их ведение передаются вопросы, которые ранее считались общенациональными, и наоборот - изымаются те вопросы, которые, с точки зрения центральных органов, приобретают общегосударственное значение. Более того, достаточно широкое распространение получают так называемые делегированные полномочия, когда местным органам поручается выполнение конкретных функций или мероприятий, которые фактически не утрачивают общенационального значения и не передаются в ведение местных органов.

Таким образом, главный признак, отличающий местное самоуправление от местного управления - выборность, а не предметы ведения.

Это нашло свое подтверждение и в "Европейской Хартии Местного самоуправления". В соответствии со статьей 3 Хартии "1.Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел.

2. Это право осуществляется советами или ассамблеями, состоящими из членов, избранных в результате свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов, и могущими иметь в своем распоряжении исполнительные органы, которые ответственны перед ними."

Но выборность - не единственный признак, отличающий местное самоуправление от местного управления. Органы местного самоуправления отличаются большей степенью автономности, самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов. Но самое, пожалуй, главное отличие - отсутствие в системе местного самоуправление иерархических отношений. Система местного самоуправления несовместима с подразделением на вышестоящие и нижестоящие органы.

Наиболее рельефно, так сказать в чистом, идеальном виде, различия между местным управлением и самоуправлением можно продемонстрировать на примере двух основных систем, применяемых во многих развивающихся странах - строго централизованной и муниципальной (это название мы будем употреблять в данный момент,поскольку именно такой термин употребляют специалисты, занимающиеся этими вопросами, в данном случае М.А.Штатина,но пока достаточно условно, поскольку мы еще не определились, что следует понимать под муниципальным управлением, а мы склонны не отождествлять муниципальное управление со всем местным самоуправлением, но об этом речь специально пойдет чуть ниже).

Итак, основными чертами строго централизованнойсистемы управления местными делами ( в нашем понимании близкой к системе местного управления, но полностью не тождественной ей) можно считать следующие:

а)местные органы не обладают самостоятельностью в решении местных дел;

б)главой административно-территориальной единицы признается единоличный руководитель - назначаемый из центра администратор;

в)все местные органы обладают полномочиями двух видов - осуществление общегосударственных мероприятий и управление местными делами;

г)выборные учреждения - советы - играют преимущественно роль совещательных учреждений;

д)существует строгая иерархия администраторов.

При данной системе глава административно-территориальной единицы выступает в двух качествах: во-первых, как глава местной администрации, во-вторых, - как агент правительства, представляющий центральную власть на местах.

Наличие советов - выборных учреждений - при данной системе не является обязательным, а лишь возможным.

Муниципальная система( вернее, системаместногосамоуправления )по своим признакам представляет собою почти полную противоположность предыдущей. Она характеризуется следующим:

а)относительной самостоятельностью местных органов в решении местных вопросов;

б)главою административно-территориальной единицы является коллегиальный представительный орган, избираемый населением;

в)глава местной администрации выступает лишь как "деятель местного масштаба", но не представитель центра;

г)отсутствием, как правило, иерархии советов;

д)муниципалитеты, как правило, не составляют единую систему в масштабах страны и действуют наряду со строго централизованной.

При этой системе все полномочия по решению вопросов местного значения принадлежат избираемому населением органу - совету, который вправе перераспределять их между другими органами, оставляя за собой право руководства, контроля и принятия окончательных решений.(Штатина М.А.Административное право развивающихся стран.М.,1989, с. 47-50).

Следует еще раз оговориться, что приведенные выше две системы организации местной власти можно рассматривать в виде идеальных схем, которые на практике в чистом виде, как правило, не существуют. Организация местной власти, особенно в развитых странах, гораздо более сложна, разнообразна, существует в более смешанном, не таком схематичном виде.

Едва ли можно так категорично применительно к развитым странам говорить о полном отсутствии у органов местного управления самостоятельности в решении местных дел, все равно что наделять органы местного самоуправления абсолютной самостоятельностью. Даже при самой строгой централизации власти органы, наделенные соответствующими полномочиями по осуществлению конкретных функций, наделяются и относительной самостоятельностью действий, пусть и в определенных рамках. Речь как раз и идет о широтеижесткостиэтих рамок, а соответственно о большей или меньшей степени относительной самостоятельности органов местного управления и самоуправления.

Местные органы самоуправления также обладают относительной, но не абсолютной, самостоятельностью, что, разумеется, не следует рассматривать в качестве ущемления их прав, недостатком таковой системы. Вполне оправданным можно признать распространенное мнение, что полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных мероприятий, ведет к дроблению администрации, создает почву для всякого рода злоупотреблений.

Таким образом, и органы местного управления, и органы местного самоуправления обладают относительной самостоятельностьюв решении вопросов местного значения, с разной лишь ее степенью. И для органов местного самоуправления определение разумных, оправданных рамок относительной самостоятельности играет, пожалуй, жизненноважное значение, поскольку излишнее их сужение, установление чрезмерной опеки может вылиться в прямое администрирование, вмешательство извне, а значит и разрушить саму основу самоуправления, предоставление же абсолютной свободы может привести к трансформации местного самоуправления в местное самоуправство, в местничество, что затруднит функционирование государства как единого целого.

Определившись с соотношением понятий "местное управление" и "местное самоуправление", перейдем к вопросу о том, какое место среди этих двух явлений занимает "муниципальное управление".Вопрос этот тем более важен, что чаще всего происходит смешение именно двух понятий - местное самоуправление и муниципальное управление. Нередко эти понятия употребляются как тождественные. Вряд ли с этим можно согласиться.

Местное самоуправление неоднородно по своей сущности и формам реализации и здесь необходимо обратиться к административно-территориальному устройству страны. Как известно, можно выделить административно-территориальные единицы, сложившиеся исторически, естественно, как места проживания граждан - это различные населенные пункты (города, поселки и т.п.), и "искусственно" созданные административно-территориальные единицы - области, районы,графства и т.п. Последние создавались преимущественно по административно-политическим соображениям -облегчение управления отдельными частями единого целого -государства. И на этом уровне чаще всего действует как раз местное управление в чистом виде или с элементами самоуправления, поскольку для соответствующих местных органов приоритетными являются интересы государства или данной территориальной единицы как части государства.

Муниципальное же управление характеризуется максимальной приближенностью к нуждам непосредственно населения отдельной территориальной единицы, и эти нужды и интересы являются приоритетными и преобладающими.К муниципальному управлению, следовательно, следует отнести управление социально-экономической жизнью населенных пунктов. Остальные же органы местного самоуправления, действующие в "искусственных" административно-территориальных единицах, можно определить как"региональную администрацию",построенную на началах самоуправления.

С вышеизложенным в какой-то мере перекликается и существовавшее в американской научной теории деление местных единиц на муниципальные корпорации в буквальном смысле слова и квази-муниципальные корпорации. (См., например,Rodger H.Wells,Указ.соч.,с.6).Муниципальная корпорацияопределяется как политический орган, созданный объединением людей, проживающих на определенной местности, и наделенный полномочиями с целью оказания содействия в гражданском управлении штатом и регулирования и управления своими местными и внутренними делами.

Вряд ли данное определение следует признать верным в том смысле, что приоритетные интересы муниципалитетов, в соответствии с ним, лежат в плоскости интересов управления штатом, а не местными делами. Однако вполне правомерно к муниципальным корпорациям в буквальном смысле слова отнесены населенные пункты - города, виллиджи и др., к квази-муниципальнымже корпорациям - округа, специальные (школьные и т.п.) округа и др.

Такое деление имеет место не только в теории. Следуя практике, которая существовала в Англии, а затем была перенесена на американские колонии, американские суды проводят различие между двумя типами публичных корпораций - муниципальными иквази-муниципальными "агентствами",основываясь на природе этих единиц. Относительно муниципальных единиц общепризнанно, что они создаются по требованию (или при явно выраженном согласии) жителей и прежде всего для местной пользы и преимуществ, в то время как квази-муниципальные единицы создаются безотносительно учета местных пожеланий прежде всего как административные подразделения штатов для осуществления деятельности по реализации интересов штата.

Кроме того, различие между этими двумя типами публичных корпораций состоит и в том, что муниципальные обладают большей свободой от контроля извне, большей самостоятельностью в регулировании таких вопросов, как приобретение и распоряжение собственностью.

Таким образом, как видно из вышеизложенного, понятия "местное управление", "местное самоуправление" и "муниципальноеуправление"имеют как общие черты, так и различия. Общее, что их объединяет - все они являются"местными",функционируют на местном уровне, в той или иной степени предназначены решать вопросы местного значения, осуществлять руководство определенной территориальной единицей.

Различия же между ними касаются как порядка формирования, так и компетенции, взаимоотношений с центральной властью и другими органами, действующими на местах, и т.п. И эти различия, в большей части, столь существенны, что делают недопустимым подмену понятий без искажения их существа.

Попытаемся обобщить все вышеизложенное и сформулировать некоторые выводы и определения.

1. Понятие "местное управление"употребляется вширокомиузкомсмысле слова.

Под местным управлением в широком смыслеслова понимается управление делами определенной территориальной единицы,осуществляемое на началах централизации или самоуправления назначаемыми или избираемыми органами.

Местное управление в узком смыслеслова (как отличное от самоуправления), как мы уже говорили, характеризуется: назначением должностных лиц сверху, включением органов местного управления в единую систему управления с иерархическими отношениями -отношениями власте-подчинения, ориентированностью деятельности прежде всего на общегосударственные (или субъектов федерации) цели. Следовательно, под местным управлением в узком смыслеслова можно понимать низовое звено единой системы государственного управления, осуществление назначаемыми чиновниками руководства развитием отдельной территориальной единицы в целях реализации общегосударственных (штатных) целей (мероприятий) и регулирования и контроля местных дел.

2. Местное самоуправление, в отличие от местного управления, ориентировано на местные нужды и интересы, осуществляется органами, избираемыми на основе всеобщего избирательного права ( нередко с участием органов, должностных лиц, назначаемых этими выборными органами), подответственными населению и обеспечивающими частое и широкое участие жителей самоуправляющейся единицы в решении местных вопросов. Понятие местного самоуправления уже сформулировано в приведенном ранее определении из Европейской Хартии местного самоуправления, но попытаемся на его основе сформулировать собственное, исходя из описанных ранее характерных признаков, присущих местному самоуправлению :

Местное самоуправление -это право и действительная способность местных сообществ самостоятельно и под свою ответственность через формируемые (создаваемые) ими органы осуществлять контроль и управление переданной в их ведение государством частью общественных дел на благо населения и при частом и широком участии этого населения.

3.Муниципальное управление можно определить как разновидность местного самоуправления, осуществляемого в рамках естественно сложившихся как места проживания граждан населенных пунктах.

4.Единицами местного управления и самоуправления следует считать территориальные единицы, имеющие легально идентифицированную территорию и проживающее на ней население, собственную управленческую структуру и обладающие определенной степенью самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов.

5.Понятия "местное самоуправление" и "муниципальное управление" нельзя признать ни абсолютно тождественными, ни абсолютно различающимися, их следует рассматривать как общее и частное. И здесь, как мне кажется, наиболее точно их соотношение может быть выражено в логической формуле: все муниципальное управление является местным самоуправлением, но не все местное самоуправление является муниципальным управлением. Наглядно же это можно представить в виде следующих двух схем (См.Приложение №1).

Все это важно было уяснить для того, чтобы проще было ориентироваться в конкретных вопросах формирования и функционирования местной власти в различных странах, причинах и сущности проявляемой специфики. В дальнейшей части работы для простоты изложения мы будет использовать преимущественно обобщенные понятия "местные органы" или "местное управление" так, как это делается во многих странах.