1Урядовий кур'єр. — 1994. — 15 листоп.

2 Зп України. — 1993. — № ю. — Ст. 284.

Відомчі підзаконні акти нормативного характеру видаються, як правило, з питань, віднесених до компетенції відомства, але нерідко мають міжвідомчий характер. Найчастіше вони імену­ються постановами, наказами, інструкціями тощо. Наприклад, наказом Держкомзему України від 4 січня 2005 р. № 1 затвер­джений Порядок видачі та анулювання дозволів на зняття та пе­ренесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земель­них ділянок. Цей наказ має міжвідомчий характер, оскільки рег­ламентує порядок видачі та анулювання дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земель, що знаходяться як у користуванні підприємств, установ і організацій інших відомств, так і у власності чи користуванні недержавних юридичних осіб, а також громадян.

Нерідко такого роду нормативно-правові акти приймаються зазначеними відомствами спільно. Саме так було затверджене 5 квітня 1996 р. спільним наказом Держкомзему України, Держ-коммістобудування України, Держжитлокомунгоспу України та Фонду державного майна України¹' Положення про порядок встановлення та закріплення меж прибудинкових територій існуючого житлового фонду та надання у спільне користування або спільну сумісну власність земельних ділянок для спору­дження житлових будинків.

Органи місцевого самоврядування та місцеві органи вико­навчої влади приймають нормативні рішення й розпорядження, які не повинні суперечити чинному законодавству. Прийняті на­званими органами акти, в яких вміщуються норми про раціо­нальне використання та охорону земель, є обов'язковими для ви­конання усіма суб'єктами на підпорядкованій цим органам тери­торії. Так, згідно зі ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Повноваження органів місцевого самовря­дування у сфері використання та охорони земель визначені За­коном України «Про місцеве самоврядування в Україні» від

1 Земельні відносини в Україні. Законодавчі акти і нормативні докумен­ти.—к, 1998. —с. 638-645.

21 травня 1997 р.¹ Так, згідно зі ст. 26 Закону Ради як органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні, вирішувати питання регулювання земельних відносин, затверджувати ставки земельного податку тощо.

За дією в часі нормативно-правові акти як джерела земельно­го права поділяються на чинні та такі, що були чинними протягом певного періоду часу раніше, але втратили чинність. До останніх належать нормативно-правові акти, які регулювали земельні відносини не в давні часи, а в період новітньої історії, як правило, протягом останніх 10-30 років. Справа в тому, що значна частина земельних ділянок у нашій країні виникли як окремі об'єкти зе­мельних прав, тобто були надані у користування або у власність, задовго до прийняття чинного ЗК України і мають тривалу пра­вову історію. Певна частина таких земельних ділянок неоднора­зово змінювала своїх користувачів та власників, а також кате­горійну належність та інші елементи їх правового режиму. Відповідно на практиці досить часто виникають спори щодо прав на земельну ділянку, які виникли під час дії одного чи більше нормативно-правових актів, що послідовно втратили чинність, а спір має вирішуватися в цей час. Оскільки зміст прав на відпо­відні земельні ділянки визначався нормативно-правовими акта­ми, що діяли раніше, то без їх використання неможливо ви­рішити земельний спір. У таких випадках суди та інші органи, які компетентні розглядати земельні спори, застосовують при їх розв'язанні не тільки чинні нормативно-правові акти, а й такі, що втратили чинність.

2. Конституція України як джерело земельного права

¹ ВВР. — 1997. — №24. — Ст. 170.

Фундамент земельного законодавства складають закони, прийняті Верховною Радою України. Закони є основним джере­лом земельного права України. Серед законів, що регулюють зе­мельні відносини, особливе місце належить Конституції Украї­ни, яка була прийнята 28 червня 1996 р. Будучи Основним Зако­ном країни, вона є нормативно-правовим актом, що має найвищу юридичну силу і, відповідно, є основним джерелом усіх галузей права України, зокрема й земельного.

В Конституції України урегульовані лише найважливіші суспільні земельні відносини. Зокрема, у ст. 13 визначено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ре­сурси, які знаходяться в межах території України, природні ре­сурси її континентального шельфу, виключної (морської) еко­номічної зони є об'єктами права власності Українського народу. У статті 14 Конституції України зазначено, що право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою. А статтею 142 Основного Закону встанов­лено, що земля може знаходитися також у власності тери­торіальних громад сіл, селищ, міст і районів у містах. Отже, Кон­ституцією в Україні встановлені дві форми земельної власності, а саме: публічна (суспільна) власність, яка охоплює державну і комунальну власність, та приватна власність, яка охоплює власність фізичних осіб і власність недержавних юридичних осіб.

Крім того, відповідно до ст. 14 Конституції України земля про­голошена основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Нарешті, ст. 92 Конституції Ук­раїни передбачає, що найбільш важливі екологічні, в тому числі й земельні, відносини, зокрема, засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континенталь­ного шельфу, а також відносини екологічної безпеки, повинні ре­гулюватися виключно законами. Зазначені конституційні норми є висхідними положеннями для прийняття відповідного земель­ного законодавства з конкретних питань.

Ряд норм Конституції України визначають основи діяльності і компетенцію різних державних органів та посадових осіб у га­лузі організації раціонального використання, відтворення при­родних ресурсів й охорони навколишнього природного середови­ща. Відповідно до Конституції України Президент України є га­рантом державного суверенітету, територіальної цілісності країни, виконання вимог Конституції України, прав і свобод лю­дини і громадянина, в тому числі їх земельних прав і свобод (ст. 102). На основі та на виконання Конституції і законів України він видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до вико­нання на всій території України (ст. 106).

Конституцією України також встановлено, що Кабінет Міністрів України вирішує питання державного управління на основі Конституції, законів України, актів Президента України. На Кабінет Міністрів України, зокрема, покладено забезпечення проведення політики у сфері охорони природи, екологічної без­пеки та природокористування, що включає й сферу використан­ня земель (ст. 116).

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Сева­стополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Згідно зі ст. 119 Конституції України вони забезпечують на своїй тери­торії виконання Конституції та законів України, актів Прези­дента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, зокрема, вони забезпечують додержання прав і свобод громадян, в тому числі й екологічних та земель­них, а також виконання державних і регіональних програм охо­рони довкілля.

Стаття 14 Конституції визначає, що право власності на землю набувається та реалізується виключно відповідно до закону, закріпивши пріоритет закону у цій сфері земельних відносин.

З. Закони як джерела земельного права України

На наступну, після Конституції України, сходинку в ієрархії законів як джерел земельного права слід поставити ЗК України та інші закони, прийняті Верховною Радою України.

Особливістю кодексів як джерел права є те, що вони покли­кані стати інтегруючою і цементуючою основою для розвитку відповідної галузі законодавства. Так, у ст. З ЗК України прямо зазначено, що земельні відносини в Україні регулюються Кон­ституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Кодекс як акт кодифікації відповідного законодавства має включати якомога більше його норм, в ідеалі — всі. Разом із тим, чинний ЗК України є законодавчим актом, в якому кодифіко­вані лише основні, найбільш принципові положення та норми земельного законодавства України. Однак, цей Кодекс не вклю­чає всіх його норм, що робить необхідним прийняття низки інших законодавчих актів з питань регулювання земельних відносин, які розвивають та доповнюють норми ЗК України. Розробники проекту ЗК України орієнтувалися саме на таку техніко-правову модель земельного законодавства України¹. Адже повна кодифікація земельного законодавства в умовах проведення земельної реформи була неможливою. В період ре­формування земельних відносин значна частина норм земельно­го законодавства має тимчасовий характер і розрахована на за­стосування протягом короткого періоду часу через нестабіль­ність цих відносин. Наприклад, під час підготовки ЗК України в нашій країні проходило паювання сільськогосподарських земель із наданням селянам права на земельну частку (пай). Однак зе­мельний пай є тимчасовим явищем, оскільки держава взяла курс на повне виділення всіх земельних часток (паїв) в натурі (на місцевості), тобто на заміну таких паїв земельними ділянками. Згодом, вже після прийняття ЗК України, був прийнятий Закон України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земель­них ділянок власникам земельних часток (паїв)» від 5 червня 2003 р., згідно з яким на сьогодні майже 90 % паїв стали земель­ними ділянками. Якщо б порядок виділення земельних паїв був визначений у самому ЗК України, то досить скоро його у цій час­тині довелося б змінювати.

Третяк А. М. Концепція нової редакції проекту Земельного кодексу України // Землевпорядний вісник. — 2000. — № 2. — С. 2-6; Кули-нич П. Ф. Новий Земельний кодекс України: яким йому бути? // Право України. — 2000. — № 10. — С. 57—61. Слід зазначити, що в науці земель­ного права існують й інші підходи до кодифікації земельного законодав­ства нашої країни. Так, В. І. Андрейцев запропонував розробити та прийняти Кодекс законів про землю, в якому були б зосереджені прак­тично всі норми земельного законодавства {Андрейцев В. І. Суверенній Україні — нову «Земельну Конституцію» (Концептуальні підходи до підготовки проекту Кодексу законів України про землю)» // Право України. — 1999. — № 8. — С. 58-65).

Тому обраний у 2001 р. підхід до підготовки проекту ЗК України як форми кодифікації земельного законодавства є ви­правданим. Він означає, що на розвиток, деталізацію та допов­нення норм ЗК в Україні має бути прийнято низку законів, повністю присвячених регулюванню певних видів земельних відносин. Зокрема, згідно з Прикінцевими положеннями ЗК України, Кабінет Міністрів України мав подати на розгляд Верховної Ради України проекти законів про землеустрій, дер­жавний земельний кадастр, оцінку земель, охорону земель, роз­межування земель права державної та комунальної власності, державний земельний (іпотечний) банк, ринок землі, визначення правових засад вилучення земель права приватної власності тощо. Крім того, до раніше прийнятих законодавчих актів мали б бути внесені зміни, що випливають із нового ЗК України.

Значна частина цих законодавчих актів вже прийнята. Саме ці акти найбільше відчули на собі «удар нестабільності» розвит­ку земельних відносин у період проведення довготривалої масштабної земельної реформи. В них вноситимуться зміни, що випливатимуть із завдань регулювання земельних відносин на нових етапах такої реформи. А сам ЗК України як цементуюче ядро земельного законодавства не потребуватиме істотних змін і залишатиметься стабільним протягом тривалого часу, що є дуже важливим для забезпечення якомога більшої стабільності пра­вового регулювання земельних відносин у нашій країні в пе­рехідний період.

Особливість правового статусу ЗК України в системі актів зе­мельного законодавства визначена у ст. 3. В цій статті ЗК України прямо зазначено, що земельні відносини в Україні регу­люються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийня­тими відповідно до них нормативно-правовими актами.

З цієї статті випливає, що норми Кодексу мають вищу юри­дичну силу у порівнянні з нормами інших актів земельного за­конодавства, включаючи й закони. Необхідність надання ЗК України більш високої юридичної сили визнається доктриною земельного права України. Однак законодавство України та практика його реалізації, на жаль, не надають кодексам більш високого правового статусу порівняно з тим, який мають інші закони, що є джерелами права. Отже, якщо законом, прийня­тим після введення в дію чинного ЗК України, передбачена нор­ма права, яка суперечить аналогічній за змістом нормі, що міститься в ЗК України, то застосуванню підлягає норма зазна­ченого закону.

За своєю структурою ЗК України є законодавчим актом, що конкретизує основні засади Конституції України щодо регулю­вання земельних відносин та визначає основні положення інсти­тутів земельного права. ЗК України починається з преамбули та загальних положень. У загальних положеннях визначаються завдання земельного законодавства, коло регульованих цим Ко­дексом земельних відносин тощо. Кодекс регламентує систему прав на землю в Україні, правовий статус суб'єктів таких прав, правовий режим окремих категорій земель, порядок державного управління в галузі раціонального використання й охорони зе­мельних ресурсів, регламентує порядок охорони земельних ділянок та прав на них.