2. Государственное регулирование территориального развития. Региональная экономическая политика государства

Отечественные и зарубежные исследования регионалистов показывают, что обеспечение территориального развития требует активного государственного регулирования. Причем, чем больше масштабы государства, тем более разнородны его регионы по экономическим, экологическим, социальным, политическим параметрам. Устойчивость, сбалансированность и социальный прогресс, в конечном счете, целостность государства нереальны при наличии глубоких региональных диспропорций, при соседстве относительно процветающих и безнадежно депрессивных регионов. Поэтому региональная политика государства - это прежде всего средство сглаживания территориальных диспропорций, приводящих к территориальной дезинтеграции страны.

Территориальные различия естественны, более того, они являются необходимым условием экономического и социального развития. Формируя условия межрегиональной конкуренции, территориальные различия способствуют повышению эффективности размещения производства, оптимизируют структуру расселения и рынков труда.

Однако, стихийное саморазвитие зачастую приводит к территориальным различиям, которые приходится признавать аномальными, нежелательными. Они обусловливают массовую миграцию, политические выступления, порождают сепаратистские устремления.

Аномально высокая территориальная дифференциация - характерная черта современной российской действительности. Так, в 1995-1996 годах существовали следующие различия между отдельными субъектами Федерации:

• продолжительность жизни различалась на 17 лет у мужчин и на 12 лет у женщин;

• доля пенсионеров в населении различалась в 3,5 раза,

• среднемесячные доходы населения различались в 14,

• средняя оплата труда с учетом социальных выплат - в 1 1,5,

• стоимость набора девятнадцати основных продуктов питания - в 4,2 раза,

• отношение этой стоимости к средней заработной плате - в 7,3 раза,

• разница между покупательной способностью населения (отношения среднедушевых доходов к региональному прожиточному уровню) в 1996 году была шестикратной и продолжает расти,

• более чем в 10 раз различаются показатели официально зарегистрированной безработицы;

• в «разы» отличаются субъекты Федерации по насыщенности дорогами, развитию систем связи, энерго-, топливо-, и водоснабжению,

• то же относится и к социальной инфраструктуре, к потреблению населением социальных услуг.

В условиях отсутствия единого рыночного пространства, слабости всех государственных институтов идет стихийное рассечение страны на атомарные образования, нередко с антагонистическими интересами. По большинству параметров наиболее резко начинает выделяться Москва как уникальный финансовый и социальный центр.

Традиционно главной движущей силой «самовыравнивания» территориального развития была социальная мобильность населения. Люди сами снижали социальную нагрузку на худшие территории, переселяясь в более благоприятные места. Классическим примером в этом отношении являются США. Но, вопреки расхожему мнению, русские «всегда были легки на подъем», иначе не состоялось бы самостоятельное заселение огромных пространств России. В настоящее время «голосование ногами» теряет свою прежнюю значимость как фактор «саморегулирования». Основная часть населения неблагополучных регионов не имеет финансовых возможностей переезда из депрессивных территорий: переезд семьи из 3-х человек на расстояние в 1000 км потребует He менее 500 минимальных зарплат. Кроме того, ни в одном регионе переселенцев не ждут как необходимую рабочую силу.

Столь же маловероятно и направление частных инвестиций в депрессивные регионы: спад экономики в них формирует плохие ожидания прибылей. Отсюда ясна необходимость государственного регулирования регионального развития. Более типично сейчас обозначение государственного регулирования территориального развития как проведение региональной политики государства.

Региональная политика государства в широком смысле слова - это правовая, экономическая и социальная деятельность центральных и региональных властей по оптимизации взаимодействия Федерации и регионов для обеспечения устойчивого, сбалансированного и социально ориентированного развития регионов.

С учетом того, что наше государство многоуровневое, регулирующие воздействия могут быть также многоуровневыми и осуществляться:

• федеральным центром;

• органами субъектов Федерации;

• местными органами.

В силу того что Конституция РФ закрепила самостоятельность местного самоуправления, государственное регулирование и государственную региональную политику следует рассматривать в федеральном и субфедеральном уровнях. Остановимся первоначально на федеральном уровне региональной политики, или, иначе говоря региональной политике Центра.

Федеральная региональная политика представляет собой систему намерений и действий, позволяющих реализовать общенациональные интересы в отношении регионов.

Проведение федеральной региональной политики необходимо осуществлять с учетом того, что регионы - не только объекты, но и реальные субъекты реформ, имеющие специфические региональные интересы, далеко не всегда тождественные общегосударственным. В отличие от последних, региональные интересы, которые в нормальных условиях, прежде всего, ориентированы на стабильное воспроизводство и приумножение социального (в том числе национально-этнического), природноресурсного и экологического, демографического, хозяйственного потенциала региона.

Поскольку поддержка конкретного субъекта Федерации, с одной стороны, полезна для всей Федерации, а, с другой, она идет, по крайней мере частично, за счет прочих субъектов Федерации, федеральная региональная политика должна быть результатом решений всей Федерации, всех ее субъектов, а не одного лишь Центра.

В Правительственных Программах 90-х годов региональная политика занимает довольно значительное место. Проследим эволюцию их регионального аспекта.

Раздел «Региональный аспект реформы» содержался уже в «Программе углубления экономических реформ» (1992-1995 гг.). В ней указывалось, что региональная политика призвана ослабить внутренние социальные напряжения, сохранить целостность и единство страны. В экономической сфере ставилась цель рационального использования многообразия экономических возможностей регионов, объективных преимуществ территориального разделения труда и экономической кооперации регионов.

Кроме традиционных стратегических задач, таких как:

• реконструкция экономики старопромышленных районов,

• преодоление депрессивного характера АПК Нечерноземья, Южного Урала, Сибири и Дальнего Востока;

• создание условий для возрождения малочисленных народов;

• развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем и т.п. были сформулированы новые задачи региональной политики:

• переспециализация новых приграничных районов, создание здесь новых рабочих мест и ускоренное развитие социальной инфраструктуры;

• стимулирование развития экспортных зон, формирование свободных экономических зон, технополисов и региональных центров внедрения достижений отечественной и мировой науки;

• осуществление региональных программ создания новых экономических форм, адаптированных к местным условиям (приватизация, аграрная реформа, рыночная инфраструктура и т.д.).

В Программе предусматривался перенос центра тяжести с административных регуляторов на экономические. В качестве форм прямого участия предусматривались:

1. региональные программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных средств;

2. осуществление особо важных структурообразующих инвестиционных проектов;

3. размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд.

Однако преобладающей формой государственного экономического регулирования территориального развития должно было стать финансовое, денежно-кредитное, налоговое регулирование. В примерный перечень экономических регуляторов были включены:

• создание специального фонда регионального развития (его источником предполагалась дифференциальная рента, частично изымаемая у предприятий и регионов, использующих благоприятные природные и географические факторы, эффект прежних государственных инвестиций);

• стимулирование привлечения частных отечественных и иностранных инвестиций в регионы за счет налоговых льгот, льготных кредитов и т.п.;

• введение ускоренной амортизации для предприятий, расположенных в регионах со сложными условиями и т.д.

Для осуществления региональной политики, согласованной на всех уровнях, Программа предусматривала разработку Комплексного прогноза развития и размещения производительных сил Российской Федерации на период до 2000 года.

Программа создавалась в ситуации, когда угроза дезинтеграции России была весьма реальной, а правовые нормы общероссийского рынка еще отсутствовали. Поэтому задачей-минимумом ставились:

• сохранение внутреннего рынка, общей денежно-кредитной системы, единства ключевых инфраструктурных сетей.

• недопущение введения регионами явочным порядком одноканальной системы налогообложения,

• недопущение полной децентрализации экономического механизма природопользования,

• содействие снятию ограничений межрегионального движения товаров и услуг, капиталов и труда,

• недопущение отказа от поставок продукции другим регионам и иных подобных шагов.

Программа поддержала инициативу «снизу» по созданию региональных и межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, по разработке и осуществлению совместных программ по возрождению малых городов. заповедных зон и т.п.

Программа «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах» (1995 г.) включала раздел «Региональная экономическая политика»

В программе отмечалось, что общий спад производства, галопирующая инфляция, кризис неплатежей и др. негативные макроэкономические факторы оказывают решающее влияние на ухудшение социально-экономического положения регионов. Вместе с тем, кризисные явления имели значительные региональные особенности.

Наибольший спад был характерен для трех групп регионов.

• с высокой концентрацией отраслей с сокращающимся спросом (особенно оборонной промышленности и тяжелого машиностроения),

• не выдержавших конкуренцию внешнего рынка («текстильные» регионы),

• удаленных от основных поставщиков и потребителей (Крайний Север и Дальний Восток).

Продолжала усиливаться территориальная дезинтеграция.

Из экономического кризиса первыми начали выходить крупные городские агломерации - центры банковского и торгового капитала, регионы с развивающейся рыночной инфраструктурой межрегионального значения, регионы, экспортирующие продукцию с высокой валютной эффективностью.

В Программе региональная экономическая политика характеризуется как «часть общей региональной политики, создающая экономические основы целостности Российского государства, всех жизненно важных направлений развития российского общества»⁴⁵.

В Программе были определены долговременные цели региональной экономической политики центра:

1. повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение примерно равных условий социального развития во всех регионах России;

2. укрепление экономического единства страны на основе принципов федерализма, местного самоуправления и общероссийского рынка;

Документ содержал конкретизацию этих стратегических целей региональной политики, подробный список проблем, выделенных в качестве приоритетных на ближайшие годы.

Программа содержала положения о необходимости государственного регулирования регионального развития на основе экономических методов: через бюджетно-финансовые рычаги, государственное финансирование федеральных программ регионального развития, размещение федеральных заказов.

Приоритетным направлением региональной политики была выделена поддержка проблемных регионов, в качестве которых были определены:

1. отстающие в экономическом отношении, имеющие низкий уровень среднедушевых доходов населения, слабо развитую производственную базу и недостаточный налоговый потенциал;

2. депрессивные регионы, обладающие достаточным экономическим потенциалом, но испытывающие непреодолимый в среднесрочной перспективе спад производства, связанный с перестройкой структуры национальной экономики;

3. кризисные регионы, в которых проблемы экономического, социально-политического и экоприродного порядка оказались крайне острыми вследствие чрезвычайных обстоятельств;

4. регионы особого стратегического значения, к которым отнесены Крайнего Севера, Дальнего Востока и нового приграничья⁴⁶.

Указывалось, что федеральное содействие развитию проблемных регионов может осуществляться через финансовую поддержку на основе разработанных федеральных программ. Большинство проблемных регионов требовало государственного содействия в кредитовании, привлечении частных инвестиций, предоставлении налоговых льгот, в переподготовке кадров, техническом переоснащении производства и в других формах.

Развитие экономического федерализма и межрегиональной интеграции - вторая важнейшая задача региональной политики, выдвинутая Правительством на 1995 - 1997 гг. Она требовала развития бюджетно-налоговой системы, разделения государственной собственности и доходов от собственности (включая приватизацию) между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, уточнения разграничений предметов ведения и экономической ответственности между федеральными органами, органами субъектов Федерации и местного самоуправления.

В 1996 году были одобрены Правительством и утверждены Президентом «Основные положения региональной политики в Российской Федерации»⁴⁷. Раздел «Основные положения региональной экономической политики» занимает в них центральное место. В нем очерчены стратегические цели и задачи региональной политики, методы и формы ее реализации. В особый пункт выделены вопросы государственного регулирования международной и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации.

В полном соответствии с изложенными выше принципами территориального развития выделен раздел «Основные положения региональной политики в социальной сфере».

Думается, при разработке местных программ социально-экономического развития необходимо руководствоваться положениями этого важного документа.

В начале 1997 года была опубликована Концепция среднесрочной программы Правительства РФ на 1997-2000 годы «Структурная перестройка и экономический рост». Ее 9-й раздел - «Региональная экономическая политика».

Ядро основных стратегических целей региональной политики сохранено и практически полностью совпадает с соответствующими предыдущими документами Правительства. И это справедливо. Основные задачи, методы и формы региональной экономической политики не могут быть краткосрочными и изменяться ежегодно. Такой подход характерен при подготовке социально-экономических программ на любом уровне: государственном, региональном, межгосударственном. Непременной их чертой является повторение стабильной части, обновление и корректировка разделов и частей, которые требуют модификации.

Итак, в области региональной экономической политики на 1997 - 2000 гг. федеральное Правительство обозначило следующие цели:

1. обеспечение единства экономического пространства страны.

2. укрепление экономической самостоятельности регионов посредством разграничения компетенции и ответственности между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, местного самоуправления;

3. укрепление финансовой самостоятельности регионов на основе принципов бюджетного федерализма;

4. '- сглаживание региональных различий (в Программе отмечено, что за годы реформ региональная дифференциация усилилась) за счет централизованной финансовой поддержки;

5. стимулирование развития регионов, располагающих мощным научно-техническим и производственным потенциалом, могущих стать «точками роста»;

6. государственное регулирование социально-экономического развития регионов Крайнего Севера;

7. поддержка районов экологического бедствия, с демографическими и др. проблемами;

Оказание финансовой помощи регионам предполагается проводить в целях реализации конституционных социальных гарантий.

По формам такой поддержки регионы разделены на два типа: «сильные» и «слабые». Для «сильных» предполагается оказывать содействие их самостоятельному развитию, укреплению и расширению налогооблагаемой базы. Для «слабых» регионов активная экономическая политика будет включать участие центра в программах структурной перестройки экономики регионов, испытывающих трудности, формирование условий для привлечения в них инвестиций, осуществления программ создания дополнительных рабочих мест с минимальными затратами.

Все годы переходного периода были годами усиления региональной дифференциации. «Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2000 года», выполненный Минэкономики РФ в 1996 году, предполагает двукратное усиление дифференциации уровня социально-экономического развития регионов к 2000-му году. Прогнозируется трехкратное увеличение численности группы регионов «крайне низкого уровня развития». Это говорит о том, что используемые меры государственной региональной политики «не работают» и нуждаются в серьезной модернизации.

В 90-е год социально-экономическое положение ухудшилось в каждом регионе - субъекте Российской Федерации, усилилась региональная дифференциация, раскручивалась экономическая дезинтеграция страны. Недостаточная результативность проводившейся региональной политики, казалось бы, очевидна. Но, во-первых, отрицательный опыт - тоже результат. Во-вторых, начинать разработку и реализацию новой региональной политики теперь уже не приходится «с нуля». Специалисты подчеркивают, как минимум, три положительных момента, связанных с реализацией федеральной региональной политики 90-х: она способствовала:

1. формированию достаточно развитой нормативной базы региональной политики;

2. содействовала пониманию региональных проблем и способов их решения;

3. способствовала координации региональной политики субъектов Федерации и консолидации усилий регионов России по решению проблем территориального развития.