19-12-2012_00-35-07 / Государственное право РФ_Беспалый И.Т, Полянский В.В_Самара, 2008 -539с

циальной защиты, которая тесно связана с удовлетворением потребностей

иинтересов человека по месту его жительства.

5.Государственное гарантирование местного самоуправления. К гарантиям местного самоуправления, в частности, относятся:

−конституционное закрепление организационной обособленности органов местного самоуправления (не входят в систему органов государственной власти);

−структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

−изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий;

−органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;

−органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

−право на судебную защиту;

−право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

−запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

6. Законность в организации и осуществлении местного самоуправления. Законность как конституционный принцип (статья 15 Конституции РФ) означает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Принцип законности предполагает также точное и неуклонно соблюдение Конституции Российской Федерации, других законов в процессе правотворчества. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Местное самоуправление наделено правом принимать собственные муниципальные правовые акты, в том числе основной из них – устав муниципального образования.

521

Устав должен соответствовать требованиям законодательства, за соблюдением которого государство осуществляет контроль. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Государственный надзор за обеспечением законности в организации и деятельности местного самоуправления осуществляет Прокуратура Российской Федерации и ее соответствующих органов в субъектах Российской Федерации.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями (например, представительный орган, счетные палаты, аудиторы, контрольные управления), осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

7.Гласность местного самоуправления. В целях контроля населения за деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, непосредственного наблюдения за процессом принятия решений, оперативного реагирования на принимаемые решения оно должно получать необходимую информацию о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица обязаны обеспечить в соответствии с законодательством доступ граждан на заседания представительных органов, администрации, других коллегиальных органов. В установленном порядке решения органов и должностных лиц местного самоуправления должны опубликовываться, гражданам по их требованию должны выдаваться копии документов.

8.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Одной из гарантий права населения на осуществление местного самоуправления является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за результаты своей деятельности.

Содержание ответственности определяется в главе 10 Федерального закона «Об общих принципах…».

522

Субъектами ответственности являются:

−депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления;

−органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, в том числе представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и глава местной администрации.

Формами ответственности соответствующих субъектов являются:

−отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования;

−уголовная, административная, дисциплинарная, гражданскоправовая ответственность органов местного самоуправления (кроме уголовной) и должностных лиц местного самоуправления перед государством на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий; указанные формы применяются в случае ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами;

−роспуск представительного органа муниципального образования в случаях, предусмотренных статьей 73 Федерального закона «Об общих принципах...»;

−отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюд-

523

материальных и нематериальных благах, услугах. Однако достижение этой цели невозможно без материальных и финансовых ресурсов, которые включают в себя объекты коммунально-бытового, производственного назначения, собственные бюджетные средства, иные финансовые ресурсы – кредиты, дотации, субсидии, субвенции.

3.Обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования в целях обеспечения удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. В пределах территории городских и сельских поселений население не только проживает, но и работает, получает образование, пользуется услугами учреждений здравоохранения, культуры и т.д. В целях гармоничного развития человека, удовлетворения его жизненных потребностей местное самоуправление должно предпринимать меры для создания собственной социаль- но-культурной, коммунально-бытовой инфраструктуры, необходимого количества рабочих мест, как непосредственно на муниципальных предприятиях и в учреждениях, так и путем стимулирования создания частных предприятий, поощрения индивидуальной предпринимательской деятельности.

4.Охрана общественного порядка. Условием нормального функционирования любого сообщества является соблюдение общественного порядка. Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка(статья 132). Федеральный закон «Об общих принципах…» в перечне вопросов местного значения поселений не указывает охрану общественного порядка, закрепляя за ним участие

впрофилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения и создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

5.Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами. Важность данной функции определяется тем обстоятельством, что в системе публично-властных отношений с участием государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений (прежде всего, политических партий) население как субъект прав местного самоуправления оказывается наиболее уязвимым с точки зрения самостоя-

525

тельности и независимости в реализации этих прав. В частности, это проявляется при формировании региональных программ, затрагивающих интересы муниципальных образований, при распределении дотаций, получении субсидий, субвенций и иных средств, предусмотренных законодательством в соответствующих случаях.

Для защиты прав и интересов местного самоуправления органы и должностные лица местного самоуправления наделяются правами представительства в судах, других органах государственной власти. Для этой цели может использоваться право законодательной инициативы представительного органа муниципального образования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

§ 3. Система местного самоуправления

Под системой местного самоуправления понимается логическая взаимосвязь, последовательность структурных элементов – форм территориальной организации, организационно-правовых форм местного самоуправления, определяемых и функционирующих в порке, установленном нормами права.

В систему местного самоуправления Российской Федерации включаются:

территориальная организация местного самоуправления; органы местного самоуправления и должностные лица местного само-

управления; формы непосредственного осуществления населением местного само-

управления и участие населения в осуществлении местного самоуправления.

I. Территориальная организация местного самоуправления. – Статья 131 Конституции Российской Федерации определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных традиций. Конкретизируется соответствующее конституционное положение, Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что местное самоуправление устанавливается на всей территории Российской Федерации:

526

вгородских поселениях, в состав территории которых могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями;

всельских поселениях, в состав территории которых могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек, для территорий с высокой плотностью населения – более 3000 человек и (или) несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов) с численностью населения менее 1000 человек каждый (исключение из общего правила предусмотрены частями 7, 8 и 9 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Административным центром сельского поселения является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся инфраструктуры и в котором в соответствии с Федеральным законом находится представительный ор-

ган муниципального образования;

вмуниципальных районах, на территории которых находится

несколько поселений (!) или поселений и межселенных территорий, то есть территорий, находящихся вне границ поселений, объединенных общей территорией. Административным центром муниципального района

может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенных в границах муниципального района;

вгородских округах, которые представляют собой городское поселение, не входящее в состав муниципального района;

и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в которых решение вопросов местного значения, вопросов межселенческого характера, а в муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга также и вопросов государственного значения, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Фе-

527

дерации, осуществляется населением непосредственно и (или) через по-

средство выборных или иных органов местного самоуправления.

Следовательно, основной территориальной организационно-правовой формой местного самоуправления в Российской Федерации является муниципальное образование, которым, в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является – городское, сельское поселение, городской округ, муниципальный район, внутригородская территория города федерального значения Москвы и СанктПетербурга.

При этом, обязательными структурными элементами каждого муниципального образования должно быть наличие у него, во-первых, административного центра и, во-вторых, представительного органа муниципального образования, который располагается в административном центре муниципального образования.

Наделение муниципального образования статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются также законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11-13 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Что характерно для территориальной организации местного самоуправления в Самарской области?

Мы уже отмечали, что территория Самарской области делится на города и районы. Соответственно административно-территориальному устройству Самарской области образуются на ее территории муниципальные образования: городские округа (их 10 по количеству городов областного значения) и муниципальные районы (их 27 по количеству сельских районов). Границы муниципальных образований утверждаются в виде картографического описания территории каждого отдельного муниципального образования Законом Самарской области.

Городским округом в Самарской области является каждый город областного значения, но с входящими в состав его территориальной органи-

528

зации граничащие с ним другие населенные пункты. Так, в городской округ Самара включены – город Самара, а также поселок Козелки и село Ясная Поляна. Свои особенности имеют и строение других городских округов Самарской области: городской округ Тольятти, городской округ Похвистневский и др.

В пределах муниципальных районов Самарской области образованы 304 поселения, в том числе 12 городских поселений и 292 сельских поселений. При этом, в каждом муниципальном районе количество поселений и их виды различны. Так, в муниципальном районе Алексеевский всего пять сельских поселений, а в муниципальном районе Ставропольский – 24 поселения, в том числе 6 городских поселений и 18 сельских поселений. В каждом городском или сельском поселении имеется свой административный центр в виде поселка городского типа или крупного сельского населенного пункта, на территории которого находится представительный (выборный) орган муниципального образования (центр муниципального района Ставропольский расположен на территории Центрального района города Тольятти).

Поселение (собирательный термин) – представляет собой низовое звено муниципального образования. Городским поселением (самостоятельным муниципальным образованием) в Самарской области могут быть один поселок городского типа (поселок Суходол), либо поселок городского типа с прилегающими к нему населенными пунктами (поселок Серноводск и прилегающие к нему два других населенных пункта). Аналогично формируется сельское поселение: в состав сельского поселения может быть включено одно село (муниципальное образование) или одно село с прилегающими к нему несколькими сельскими населенными пунктами, которых может быть и 2, и 5 и более (сел, деревень, поселков, степных хуторов, кордонов и других населенных пунктов).

II. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. – В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления

определяется населением самостоятельно. В то же время в главе 6 «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления» Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют:

529

представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования;

контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправле-

ния, предусмотренные уставом муниципального образования.

Важным условием получения статуса органа и выборного должностного лица является обладание собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Муниципальные образования используют возможность учреждения собственных органов местного самоуправления. Так, в Уставе городского округа Самара помимо предусмотренных Федеральным законом, учреждаются в качестве иных самостоятельных органов Департамент управления имуществом городского округа Самара и Департамент строительства и архитектуры городского округа Самара (статья 22 Устава).

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-рас- порядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

В соответствии с федеральным законом население наделяется самостоятельными полномочиями по определению в уставе муниципального образования порядка формирования, полномочий, срока полномочий, подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иных вопросов организации и деятельности указанных органов.

Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом соответствующего образования, однако не входит в структуру органов местного самоуправления, поскольку в соответствии с федеральным избирательным законодательством избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные (районные городские и

530