19-12-2012_00-35-07 / Государственное право РФ_Беспалый И.Т, Полянский В.В_Самара, 2008 -539с

РАЗДЕЛ VII

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

(ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ)

§ 1. Конституционно-правового регулирования порядка организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Федеративный характер российского государства предполагает, что государственная власть в нем осуществляется как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов федерации. Между этими уровнями органов государственной власти существуют тесная связь и взаимодействие, что обеспечивает достижения единства государственной власти в Российской Федерации.

Создание механизма власти в субъектах Российской Федерации относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления, прежде всего, на федеральном конституционном и нормативно-правовом уровне, а затем и на уровне каждого субъекта Российской Федерации.

I. Конституционное регулирование основ организации органов государственно власти субъектов Российской Федерации. С этой целью Конституция Российской Федерации:

во-первых, в части 2 статьи 11 устанавливает только то, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, то есть, Конституция Российской Федерации, как бы сохраняя самостоятельность субъектов Российской Федерации, не содержит перечень конкретных органов государственной власти, которые могут образовываться субъектами Российской Федерации;

во-вторых, учитывая требования статей 10 и 11 Конституции Российской Федерации, в части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации закреплено: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных и испол-

491

нительных органов государственной власти, установленными федеральным законом»;

в-третьих, самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации подтверждается положениями ч. 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, в которой установлено, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа

осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, что и предопределяет достаточно широкую сферу деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их самостоятельность.

II. Общефедеральное нормативное правовое регулирование основ организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К числу таких нормативных правовых актов Российской Федерации относятся федеральные конституционные законы, федеральные законы, отдельные нормативные указы Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации.

Одним из наиболее значимых федеральных законов, определяющих основы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принци-

пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями.

В Федеральном законе определена прежде всего система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которую составляют:

−законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

−высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

−иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

−предусматривается также возможность установления должно-

сти высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ру-

492

ководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), что должно быть закреплено в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации;

−разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий

иисключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

−разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

−самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий, а это означает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно осуществляют государственно-властную деятельность по предметам ведения субъектов Российской Федерации с

учетом требований статьи 73 Конституции Российской Федерации, объем

ихарактер которых определяется в конституциях (уставах) и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации;

по вопросам, указанным в п. 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года, органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Многие вопросы, относящиеся к деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулируются отдельными федеральными конституционными законами, другими федеральными законами, отдельными нормативными указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

III. Правовое регулирование порядка организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Установление общих принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как мы уже об этом говорили, относится к совместному ведению Российской Федерации

исубъектов Российской Федерации. Вместе с тем организация государ-

493

ственной власти субъектов Российской Федерации составляет обязательный предмет правового регулирования конституций (уставов), а также и отдельных законодательных актов субъектов Российской Федерации, издаваемых по вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

К основным направлениям самостоятельного нормативного правового регулирования субъектов Российской Федерации относятся, в

частности:

право субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации иметь предметы исключительного ведения в пределах Российской Федерации. Наличие этой группы предметов ведения в большей степени обеспечивает самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Круг таких предметов ведения устанавливается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

Самостоятельность нормативного правового регулирования органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам их исключительного ведения закреплена в п. 4 статьи 75 Конституции Российской Федерации, в которой сказано: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных правовых актов». Юридическая сила принятых субъектами нормативных правовых актов подтверждается частью 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации: «В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации»;

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации закрепляют систему органов государственной власти субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. При этом учитывается, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации обязательно должны составлять законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации;

494

высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

§ 2. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В статье 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено: «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации».

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Это приводит к тому разнообразию наименований законодательных (представительных) органов государственной власти, которые нашли свое отражение в конституциях (уставах) соответствующих субъектов Российской Федерации.

Наиболее распространенным наименованием законодательных (представительных) органов государственной власти в республиках в составе Российской Федерации являются Государственный Совет, Государственное Собрание, Законодательное Собрание, Народное Собрание. Отдельные республики именуют свои законодательные (представительные) органы государственной власти с учетом именно национальных традиций и собственной терминологии. Так, в Республике Бурятии, Республике Калмыкии – это Народный Хурал; Государственный Совет – Хасэ Республики Адыгея; Государственное Собрание – Курултай – Республики Башкортостан; Государственное Собрание (Ил Тумен) Республики Саха (Якутии). В краях и областях законодательные (представительные) органы государственной власти также отличаются особенностями в наименовании. Так, в Самарской области – это Губернская дума; в других субъектах – это Об-

495

ластная дума, Законодательное Собрание, Государственная дума. Некоторые субъекты сохранили прежние наименования: Совет народных депутатов (Алтайский край, Амурская область, Кемеровская и Орловская области); в Псковской области – Собрание депутатов; в Москве – Городская дума; Дума автономного округа – в Чукотском и Ямало-Ненецком автономных округах; Собрание депутатов – в Ненецком автономном округе.

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Этим вызвано и различное количество депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти в каждом субъекте Российской Федерации. Так, Парламент Республики Ингушетии состоит из 25 депутатов, Самарская Губернская Дума – 50 депутатов, , Государственный Совет – Хасэ Республики Адыгеи – из 54 депутатов; Законодательное Собрание Пермского края

— из 60 депутатов; Парламент Республики Татарстан – из 250 депутатов. По своей структуре законодательные (представительные) органы го-

сударственной власти субъектов Российской Федерации являются преимущественно однопалатными. Двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти сформированы в Республике Башкортостан (палата Представителей и палата Законодательная); Законодательное Собрание Кабардино-Балкарской республики состоит из Совета Представителей и Совета Республики; Законодательное Собрание Свердловской области – из Палаты Представителей и Областной думы и т.д.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатами избираются граждане Российской Федерации, проживающие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, достигшие 21 г., имеющие право принимать участие в выборах. Выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации проводятся на основе сохраняющейся смешанной избирательной системы. Это означает, что одна половина (не менее 50 процентов) депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается

на основе принципов мажоритарной избирательной системы по одно-

496

мандатным избирательным округам1; вторая половина, также не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должна избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями и избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах. В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации таким путем должны избираться не менее 50 процентов депутатов одной из палат законодательного (представительного) органа государственной власти.

Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет. Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Россий-

1 Порядок избрания законодательного (представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отличный от установленного Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрен Федеральным конституционным законом от 12 апреля 2006 г. «О внесении изменений в статью 6 Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». В соответствии с названным Федеральным конституционным законом предусмотрено, что Законодательное Собрание вновь образованного Пермского края состоит из 60 депутатов. При этом по одномандатным избирательным округам, которые образуются на территории Пермского края, за исключением территории Коми-Пермяцкого автономного округа, создаются 28 избирательных округов на основе средней нормы представительства избирателей, зарегистрированных на территории Пермского края, (на число одномандатных избирательных округов – 28. 2 депутата избираются по одномандатному), избирательным округам, которые образуются на территории КомиПермяцкого автономного округа (на основе средней нормы представительства избирателей, определяемых как частное от деления числа избирателей, зарегистрированных на территории Коми-Пермяцкого автономного округа, на число одномандатных избирательных округов); 2. Вторая половина депутатов законодательного Собрания (30 человек) избирается по единому краевому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями (см.: Федеральный конституционный закон от 12 апреля 2006 г. «О внесении изменений в статью 6 Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми Пермяцкого автономного округа». Российская газета. – 14 апреля 2006 г.).

497

ской Федерации, работающих на постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Организация работы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Работу законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации организуют их руководящие органы, которыми являются: председатель законодательного (представительного) органа государственной власти, его заместитель (заместители), избираемые палатой (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации) или самим законодательным (представительным) органом государственной власти, в однопалатном парламенте.

Заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В статье 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года, в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации достаточно подробно определены вопросы, отнесенные к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также его полномочия.

К таким полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относятся:

а) принятие конституции субъекта Российской Федерации и поправок к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации; принятие устава субъекта Российской Федерации и поправок к нему;

б) наделение гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); в) осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения

498

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;

г) осуществление иных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 года, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. определяется также круг вопросов, по которым законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принимать законы субъекта Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации утверждаются:

−бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

−бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении;

−заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации.

Законами субъекта Российской Федерации устанавливаются:

−налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;

−порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации;

−порядок назначения и проведения референдумов субъекта Российской Федерации, а также порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

−в пределах полномочий, установленных федеральным законом, определяется порядок проведения выборов в органы местного самоуправления;

−административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;

−система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

499

Законами субъекта Российской Федерации могут регулироваться

иные вопросы, отнесенные, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.

Постановления законодательных (представительных) органов государственной власти могут быть приняты в следующих случаях:

−принятия регламента законодательного (представительного) органа государственной власти и для решения вопросов внутреннего распорядка его деятельности;

−оформления решения о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

−назначения референдума субъекта Российской Федерации и даты выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

−утверждения соглашения об изменении границ субъекта Российской Федерации;

−одобрения проекта договора о разграничении полномочий;

−назначения на должность и освобождения от должности отдельных должностных лиц субъекта Российской Федерации и по некоторым другим вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации.

Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, что отражается в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которое обязано обнародовать закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование путем его подписания, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Россий-

500