19-12-2012_00-35-07 / Государственное право РФ_Беспалый И.Т, Полянский В.В_Самара, 2008 -539с
.pdfдимо выделить те специфические черты, которые ставят их в особый ряд федеральных законов.
К таким индивидуальным особенностям федеральных конституционных законов относятся:
во-первых, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным в Конституции Российской Федерации. Таких конституционных предписании – 15. В их числе: статья 56 – принятие федерального конституционного закона о чрезвычайном положении (уже принят); часть 1 статьи 70 – о государственных символах (уже приняты); не принят еще федеральный конституционный закон о статусе Конституционного Собрания (часть 2 статьи 135 Конституции Российской Федерации);
во-вторых, в Конституции Российской Федерации установлен особый порядок принятия федеральных конституционных законов. В части 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации установлено, что федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы;
в-третьих, принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит (!) подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. Из сказанного следует, что на федеральный конституционный закон вето Президента Российской Федерации не распространяется:
в-четвертых, в части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Этим подтверждается верховенство федеральных конституционных законов по отношению ко всем нормативным правовым актам в государстве, то есть в иерархии нормативных правовых актов федеральные конституционные законы занимают следующее после Конституции Российской Федерации место;
в-пятых, федеральные конституционные законы не только не могут перераспределять, то етсь видоизменять, передавать, исключать, установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но и вносить какие бы то ни было изменения в другие статьи Конституции Российской Федерации. А это свиде-
421
тельствует о том, что и для федерального конституционного закона характерной является особенность его юридической природы, проявляющаяся в том, что: во-первых, федеральный конституционный закон принимается во исполнение Конституции Российской Федерации; во-вторых, не должен изменять ее положений; в-третьих, не может стать ее основной частью.
Федеральные конституционные законы предназначены для обеспечения стабильности Конституции Российской Федерации как Основного закона государства.
III. Особая разновидность закона Российской Федерации предусмотрена частью 1 статьи 2 Федерального закона от 4 марта 1998 года
«О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». В названной статье Федерального закона установлено, что поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации прини-
маются в форме Закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Процедура принятия Закона Российской Федерации определена, в основном, в статьях 134 и 136 Конституции Российской Федерации и детализируется в Регламентах палат Федерального Собрания: во-первых, предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, в соответствии со статьей 134 Конституции Российской Федерации, могут вносить: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также группы численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы; во-вторых, поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации принимаются Государственной Думой и Советом Федерации в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона то есть, если за их одобрение проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы и трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации; в-третьих, необходимо дальнейшее одобрение их органами законодательной власти не менее двух третей субъектов Российской Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан рассмотреть Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции
422
Российской Федерации считается одобренным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской федерации, если этот орган одобрил его в целом, без дополнительных предложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил соответствующее постановление в Совет Федерации в срок, установленный Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (п.2 статьи 136 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации); в-четвер- тых, с указанными одобрениями Закон поступает обратно в Совет Федерации, который устанавливает результаты рассмотрения Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и оформляет их Постановлением Совета Федерации; в-пятых, Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, одобренный законодательными (представительными) органами государственной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации, в семидневный срок со дня установления результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации вместе с Постановлением Совета Федерации о результатах рассмотрения поправок к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Председателем Совета Федерации направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования; в-шестых, Президент Российской Федерации в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подписывает его и осуществляет официальное опубликование; в-седьмых, при официальном опубликовании Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации указываются: 1) наименование Закона; 2) дата его одобрения Государственной Думой; 3) дата его одобрения Советом Федерации; 4) даты его одобрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 5) дата его подписания Президентом Российской Федерации и 6) регистрационный номер. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим
423
Законом не установлена иная дата вступления в силу; в-восьмых, Президент Российской Федерации в месячный срок со дня вступления в силу Закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации осуществляет официальное опубликование Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты наступления соответствующих поправок в силу.
Тем самым мы отмечаем, что и процедура принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации в форме Закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, и юридические свойства Закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации значительно отличаются и от процедуры принятия федеральных законов, федеральных конституционных законов, и от их юридических свойств. Эти отличия в следующем:
во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, установленный п. 1 статьи 134 Конституции Российской Федерации, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным статьей 104 Конституции Российской Федерации;
во-вторых, согласно статье 136 Конституции Российской Федерации для вступления поправок в силу требуется соблюдение особого условия, а именно, одобрения их законодательными (представительными) органами государственной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Таким образом, положения статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального нормативного правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Кроме того, Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации фактически дополняет установленные п. 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации формы реализации полномочий Российской Федерации в пределах предметов ведения Российской Федерации.
IV. Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией Российской Федерации, принимают постановления.
424
Постановлением Совета Федерации оформляются также: принятие Регламента палаты; изменения и дополнения к Регламенту палаты; результаты голосования об избрании Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации; результаты тайного голосования в палате; решения по другим вопросам внутренней деятельности палаты.
Постановления Государственной Думы принимаются по вопросам ее внутренней организации и, кроме того, по следующим вопросам:
−об одобрении проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, о принятии федерального закона;
−о даче Президенту Российской Федерации согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; о выражении недоверия Правительству Российской Федерации; о выражении доверии Правительству Российской Федерации;
−о назначении на должность и об освобождении от должности Председателя Государственного банка Российской Федерации; Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов; Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
−об объявлении амнистии;
−о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации;
−по другим вопросам своей компетенции (статья 93 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации).
Постановления Совета Федерации и Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации или Регламентами палат, и подписываются председателями соответствующей палаты.
По процедурным вопросам решения принимаются большинством голосов членов палаты, принявших участие в голосовании, если иной порядок не предусмотрен Регламентом палаты.
Совет Федерации и Государственная Дума вправе принимать заявления и обращения, которые также оформляются постановлениями палаты. Заявления палат, как правило, посвящены внешнеполитическим вопросам; обращения, как свидетельствует практика, принимаются в связи с определенными юбилейными датами.
425
Порядок опубликования и вступления в силу актов палат Федерального Собрания Российской Федерации также определяется федеральным законом от 14 июня 1994 года, в части 2 статьи 3 которого установлено, что акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней
после дня их принятия; вступают в силу они с момента их принятия.
§ 7. Контрольные полномочия Федерального собрания и палат Федерального Собрания Российской Федерации
Парламент государства постоянно нуждается в получении той информации, которая необходима ему для определения основных направлений своей работы, а также для проведения надлежащего контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому предоставление ему права на проведение парламентского контроля, парламентского расследования, вытекающее из принципа, что парламент должен быть полностью информирован о любых вопросах, в отношении которых органы исполнительной власти предпринимали какие-либо действия, повлекшие за собой возникновение тех или иных негативных последствий, является подтверждение особого положения законодательного (представительного) органа государственной власти в системе разделения властей.
I. Полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации в области парламентского контроля. Контрольная функция и обусловленные ею полномочия присущи всем парламентам независимо от формы правления, Однако различным может быть только объем самих полномочий, что и получает свое отражение в конституциях, законах, регламентах соответствующих представительных (законодательных) органов.
Объектом парламентского контроля в Российской Федерации выступает прежде всего исполнительная власть и, главным образом, Правительство Российской Федерации. При этом контроль за исполнительной властью носит, в большей степени, политический характер, то есть обращен на политическую деятельность Правительства, хотя, разумеется, осуществляется он в юридических формах. Политическая ответственность Правительства Российской Федерации перед парламентом – единственным органом, олицетворяющим народное представительство в государстве, – является лучшим выражением принципов, которые должны
426
лежать в основе демократического правового государства. Следствием парламентского контроля может быть отставка Правительства.
Парламентская политическая ответственность имеет в виду не уголовные или гражданские правонарушения, устанавливаемые путем применения объективных критериев, а в значительной степени субъективные
факторы, содержание и характер которых определяется парламентом. Объем парламентской политической ответственности достаточно велик. Политическая ответственность применима к любому действию, совершенному каким-либо членом Правительства в порядке выполнения им своих служебных обязанностей, либо в проводимой им политике, к его поступкам или бездействию и даже к его намерениям.
В Конституции Российской Федерации функции собственно парламентского контроля отражены крайне слабо, и содержатся они, прежде всего, в отдельных статьях Конституции Российской Федерации.
К числу контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации и его палат, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, следует отнести:
во-первых, право Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации заслушивать ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (новая редакция пункта «в» статьи 103 Конституции Российской Федерации);
во-вторых, право палат Федерального Собрания создавать орган контроля за исполнением государственного бюджета. Таким органом в настоящее время является Счетная палата Российской Федерации, статус которой определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. На Счетную палату возложено осуществление контроля за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и федеральной собственности и др.;
в-третьих, право Председателя Правительства Российской Федерации поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. При этом освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации влечет за собой отставку всего Правительства Российской Федерации.
427
II. Формы парламентского контроля в Федеральном Собрании Российской Федерации за работой Правительства Российской Федерации предусмотрены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации» с поправками, внесенными Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2008 года «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». В соответствии с требованиями Федерального конституционного закона:
во-первых, Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
во-вторых, члены Правительства Российской Федерации по приглашению палат Федерального Собрания обязаны присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. С этой целью Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что каждую пятницу на заседании Государственной Думы, как правило, проводится «правительственный час».
На заседание Государственной Думы могут быть приглашены также Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Центрального банка Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер. Государственная Дума вправе заслушать информацию приглашенного должностного лица, его ответы на вопросы депутатов Государственной Думы.
По результатам обсуждения вопросов Государственная Дума может дать профильному комитету поручение подготовить проект постановления Государственной Думы, который вносится затем на рассмотрение Государственной Думы.
По вопросам, рассмотренным в рамках «правительственного часа», Совет Федерации может принимать решения, в которых содержатся обращения к Президенту Российской Федерации, к Правительству Российской Федерации; могут быть даны поручения Счетной палате Российской Федераций; рекомендации должностным лицам и возглавляемым ими органам; принято решение о подготовке парламентского запроса Совета Федерации; о принятии информации приглашенного должностного лица к сведению.
428
В-третьих, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения органам исполнительной власти. При этом о результатах рассмотрения письменных обращений палат и о принятых мерах член Правительства и руководители федеральных органов исполнительной власти обязаны сообщить соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.
В-четвертых, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы имеют право запроса (интерпелляции) к достаточно большому кругу должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также и органов местного самоуправления.
В настоящее время порядок внесения и реализации запроса установлен в статье 47 Регламента Государственной Думы и в статье 81 Регламента Совета Федерации.
Что такое запрос? Запрос является одним из наиболее важных и эффективных средств воздействия законодательного органа на правительство, другие исполнительные органы государственной власти, поскольку министрам и другим должностным лицам предлагается непосредственно отчитаться в своих действиях. Это не просто способ получения информации, а форма прямого контроля, которая неразрывно связана со всей историей парламентской системы.
Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предусмотрены два вида запроса – парламентский и депутатский.
Субъектом парламентского запроса является сама Государственная Дума. Проект парламентского запроса рассматривается палатой, решение о принятии и направлении парламентского запроса оформляется постановлением Государственной Думы. Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной, на заседании палаты, или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании палаты.
Субъектами депутатского запроса являются члены Совета Федерации или депутаты Государственной Думы (индивидуально – инициатор запроса), которые вправе направлять запрос аналогичному кругу должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов госу-
429
дарственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Запрос направляется членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы самостоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты. Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения.
III. Парламентское расследование. Парламентское расследование представляет собой деятельность палат Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по организации и проведению расследования фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. Порядок организации работы по проведению парламентского расследования определяется Федеральным законом от 27 декабря 2005 года «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».
Целями парламентского расследования (статья 2 Федерального закона) являются:
1)защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;
2)обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля деятельности Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти (к которым, в частности, относятся: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, территориальная избирательная комиссия;
3)выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, информирование о них общества, а также оказание воздействия в устранении таких причин и условий.
При наличии фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, группа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы направляет председателю соответствующей палаты Федераль-
430