19-12-2012_00-35-07 / Государственное право РФ_Беспалый И.Т, Полянский В.В_Самара, 2008 -539с
.pdf27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».
Парламентские слушания. В соответствии со статьей 101 Конституции Российской Федерации Государственная Дума и Совет Федерации проводят парламентские слушания.
Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе Председателя палаты, его заместителей, комитетов и комиссии Совета Федерации в пределах их полномочий.
Парламентские слушания в Государственной Думе проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий палаты, депутатских объединений в Государственной Думе.
Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется инициаторами их проведения. Предметом рассмотрения на парламентских слушаниях может стать весь круг тех вопросов, которые относятся к ведению соответствующего комитета, комиссии. На парламентских слушаниях могут рассматриваться законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры Российской Федерации, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.
Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу. Рекомендации на парламентских слушаниях принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности.
§ 5. Законодательный процесс в Федеральном Собрании Российской Федерации
Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: во-первых, это порядок деятельности уполномоченного государственного органа по реализации принадлежащих ему полномочий и, во-вторых, это сама деятельность уполномоченного на то государственного органа по реализации принадлежащих ему полномочий. В учебном пособии мы будем рассматривать законодательный процесс как порядок деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, его палат – Государственной Думы и Совета Федерации – по созданию законов.
411
Законодательный процесс в Федеральном Собрании Российской Федерации имеет свои этапы и свои стадии.
Основными этапами законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации являются:
во-первых, законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;
во-вторых, роль Совета Федерации в законодательном процессе в Федеральном Собрании Российской Федерации;
в-третьих, роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе.
1. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В ч. 1 статьи 105 Конституции Российской Федерации установлено: «1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой». Именно в Государственной Думе проводится основная работа по подготовке и принятию федеральных законов, а это предполагает наличие определенных стадий законодательного процесса в Государственной Думе. Такими стадиями законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации являются:
а) законодательная инициатива; б) рассмотрение законопроекта в комитетах Государственной
Думы; в) принятие федерального закона.
1 а. – Законодательная инициатива. Это официальное внесение в Государственную Думу уполномоченными на то субъектами законопроекта или законопредложения. Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что Государственная Дума обязана принять к своему рассмотрению предложение по изданию закона. Разумеется, Государственная Дума не обязана сразу же принять соответствующий закон. Предложение о необходимости принятия соответствующего федерального закона обязательно включается только в повестку дня заседания Государственной Думы.
В статье 104 Конституции Российской Федерации установлено, что
право законодательной инициативы в Государственной Думе принад-
лежит:
− Президенту Российской Федерации;
412
−Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
−членам Совета Федерации;
−депутатам Государственной Думы;
−Правительству Российской Федерации;
−законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
−Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам своей компетенции.
Что касается депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, то это право принадлежит как индивидуально каждому члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы, так и группе членов Совета Федерации, группе депутатов Государственной Думы, а также комитетам и комиссиям палат Федерального Собрания.
1 б. Обсуждение законопроектов. В Конституции Российской Федерации об этой стадии законодательного процесса ничего не сказано. Соответствующая процедура нашла свое отражение в главе 13 Регламента Государственной Думы. Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях1, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы (четвертое чтение проводится только для принятия Государственного бюджета).
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может:
−принять законопроект и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний;
−принять закон; за исключением законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
−отклонить законопроект.
1В Государственной Думе Федерального Собрания Российский Федерации, как и
впарламентах других государств, под «чтением» понимается очередность рассмотрение законопроекта на заседании палаты.
413
Входе первого чтения могут вноситься поправки, которые затем изучает и обобщает ответственный комитет.
Вначале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета Государственной Думы, который сообщает об итогах рассмотрения проекта закона в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Государственная Дума рассматривает все поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к отклонению, а затем и поправки, по которым ответственный комитет решения не принял. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. При завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется в Совет Государственной Думы, который назначает день проведения третьего чтения, в целях его принятия в качестве закона.
При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение его в целом или по отдельным частям для нового обсуждения. Только в исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. Во всех остальных случаях законопроект ставится на голосование для принятия его в качестве закона.
1 в. – Принятие закона. Статья 105 Конституции Российской Федерации устанавливает, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. Для этого необходимо, чтобы закон был принят большинством от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.
1 г. Кроме трех основных стадий законодательного процесса, Государственная Дума может возвратиться к повторному обсуждению уже принятого федерального закона в двух случаях: во-первых, при повторном рассмотрении федеральных законов, отклоненных Советом Федерации и, во-вторых, для рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации.
414
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложенный вариант согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции и будет считаться принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
За принятие поправок, сделанных Президентом Российской Федерации, должно высказаться большинство от общего числа депутатов Государственной Думы; за одобрение федерального закона в прежней редакции
– высказаться также не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
II. Роль Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе. Это уже второй этап законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации.
Функции Совета Федерации в законодательном процессе состоят, главным образом, в последующем рассмотрении федеральных законов,
уже принятых Государственной Думой, и их одобрении или неодобрении.
Федеральный закон считается одобренным: во-первых, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации; во-вторых, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен, но не отклонен Советом Федерации. Одобрение федерального закона Советом Федерации может быть осуществлено как в активной форме, то есть путем голосования членов Совета Федерации, так и в пассивной форме. В последнем случае (без рассмотрения Советом Федерации) федеральный закон считается одобренным по истечении четырнадцатидневного срока, установленного ч. 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации. Это означает, что Совет Федерации сам решает, какие из принятых Государственной Думой федеральных законов подлежат его рассмотрению, а какие – нет, за исключением федеральных законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции Российской Федерации. Тем самым обязательность рассмотрения федеральных законов, перечень которых установлен в статье 106 Конституции Российской Федерации, означает невозможность оставить вопрос не решенным по существу или отказаться от завершения его рассмотрения на какое-то время. Следо-
415
вательно, участие (активное или пассивное) Совета Федерации – обязательный этап законодательного (законотворческого) процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации.
Вслучае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон выносится на повторное голосование в Государственной Думе, которая может принять одно из двух уже отмеченных решений (ч. 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации).
Это означает так же, что Совет Федерации не имеет возможности самостоятельно внести текстуальные изменения в уже принятый Государственной Думой федеральный закон. Тем не менее наличие такого «внутреннего» вето дает возможность Совету Федерации оказывать достаточно серьезное влияние на содержание законодательных актов, принятых Государственной Думой.
Встатье 106 Конституции Российской Федерации определен круг вопросов, которые подлежат обязательному рассмотрению их Советом Федерации. Иначе говоря, Совет Федерации не вправе уклоняться от рассмотрения федеральных законов, принятых Государственной Думой по следующим вопросам:
федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
а также от рассмотрения вопросов:
ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
Вданном случае также действует правило, что одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение четырнадцати дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
ВРегламенте Совета Федерации определен порядок повторного рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации. Одобренным в данном случае считается федеральный закон, если решение об этом приняло не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации.
Результатом реализации и соблюдения палатами Федерального Собрания Российской Федерации предусмотренных Конституцией Российской Федерации требований в процессе рассмотрения федеральных законов является принятие федерального закона. Под «принятым» федеральным за-
416
коном, по смыслу ч. 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, понимаются:
федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации;
федеральные законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации1.
III. Роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе. – Третий этап законодательного процесса. В соответствии с части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования независимо от того, одобрен этот федеральный закон Советом Федерации путем голосования или без рассмотрения Советом Федерации. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления Федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают его. При этом, не является отклонением федерального закона, в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, возвращение федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, которое возможно (отклонение) только в случае нарушения палатой Федерального Собрания установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федерального закона в предусмотренных Конституцией Российской Федерации условиях и процедурах.
Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством (не менее двух третей депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации), он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации).
1 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации.
417
V. Обнародование и опубликование федеральных законов.
Под обнародованием (лат. «prоmulgatio» – «объявление») понимается официальное провозглашение закона, принятого Федеральным Собранием. То есть, это санкционирование закона главой государства в установленные Конституцией РФ сроки, а также представление его для опубликования в официальном издании.
Опубликование федерального закона – это напечатание его в установленном официальном издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст федерального закона. Дата опубликования имеет важное значение для действия закона, от нее зависит отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие).
В ч. 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что закон подлежит обязательному официальному опубликованию.
Неопубликованный закон не применяется. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания». В статье 2 названного Федерального закона сказано, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.
Датой окончательного принятия федерального закона, федерального конституционного закона является день подписания федерального закона, федерального конституционного закона Президентом Российской Федерации.
В статье 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. сказано, что федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания
Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.
418
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей
территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Например, мы уже говорили, что принятый 18 мая 2005 года Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вступает в силу 7 декабря 2006 года.
Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» (аббревиатура – СЗ РФ).
§ 6. Федеральные законы: виды, юридические свойства. Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации
Правовыми формами реализации компетенции Федерального Собрания Российской Федерации являются принимаемые им акты. Конституция Российской Федерации устанавливает, что основной акт Федерального Собрания – федеральный закон (собирательный термин), который может выступать в виде федерального (персонифицированного) закона и в виде федерального конституционного закона. Федеральный (персонифицированный правовой акт) закон и федеральный конституционный закон обладают целым рядом общих свойств, но для каждого из них характерны и
свои определенные особенности.
I. Федеральный закон и его юридические свойства. Мы уже говорили, в части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации сказано, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Федеральный закон характеризуется особенностями своей юридической природы, что проявляется в следующих его свойствах:
во-первых, федеральный закон принимается палатами федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном статьей 105 Конституции Российской Федерации;
419
во-вторых, федеральный закон содержит нормативные предписания, то есть всегда является нормативным правовым актом;
в-третьих, федеральный закон имеет прямое действие и обязателен к исполнению на всей территории Российской Федерации всеми государственными органами Российской Федерации, государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами;
в-четвертых, федеральному закону не должны противоречить акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, государственными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
в-пятых, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации;
в-шестых, по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования,
включая принципы разграничения полномочий между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий Федеральных органов государственной власти; в-седьмых, федеральные законы не могут быть приняты, если принятие указанных актов ведет к изменению конституционно-правового стату-
са субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации;
в-восьмых, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
II. Федеральные конституционные законы, их юридические свойства. Этим законам также свойственны те общие признаки, которые присущи всем федеральным законам и отмечены в п.п. 1-4 характеристики федерального закона. Но для федеральных конституционных законов необхо-
420