19-12-2012_00-35-07 / Государственное право РФ_Беспалый И.Т, Полянский В.В_Самара, 2008 -539с

цифику российских условий при определении структуры Федерального Собрания и порядка формирования его палат, а также характер взаимоотношений властей в условиях их разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В установленной Конституцией Российской Федерации системе разделения властей на федеральном уровне Федеральное Собрание Российской Федерации представляет именно законодательную власть и взаимодействует с органами исполнительной власти и судебной власти в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, и не больше. То есть, Федеральное Собрание Российской Федерации не находится в каком бы то ни было привилегированном положении по сравнению с другими органами государственной власти Российской Федерации.

Государственно-правовому статусу Федерального Собрания Российской Федерации посвящена глава V Конституции Российской Федерации

– «Федеральное Собрание».

Итак, что же характерно для положения Федерального Собрания в системе органов государственной власти Российской Федерации?

Во-первых, в Конституции Российской Федерации не установлен принцип единства системы представительных органов в государстве, то есть в эту систему не входят представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы муниципальных образований. А это означает, что Федеральное Собрание Российской Федерации не является вышестоящим органом в системе представительных органов в Российской Федерации;

во-вторых, специфическим свойством Федерального Собрания Российской Федерации является характеристика его как единственного общенародного представительного органа государственной власти. Тем самым подтверждается, что установившейся формой правления российского государства является представительная, то есть, опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формируется политическая воля народа в рамках широкого народного представительства, самостоятельно принимающего решения по наиболее важным вопросам государственной жизни;

в-третьих, Конституция Российской Федерации характеризует Федеральное Собрание Российской Федерации в качестве единственного законодательного органа государственной власти Российской Федерации, а это означает, что ни один закон российского государства не может быть

381

издан, если он не рассмотрен и не одобрен Федеральным Собранием. В то

же время законодательное властвование Федерального Собрания не является абсолютным.

Монополия российского парламента в области законодательства ограничивается прежде всего тем, что издание федеральных законов может быть доверено, по крайней мере частично, суверенному народу на началах непосредственной демократии, наиболее распространенной формой которой является референдум.

Пределы законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации ограничены также требованиями ч. 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации;

в-четвертых, непременным элементом правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации как орган государственной власти является его компетенция. Компетенция, как мы уже неоднократно об этом говорили, включает в себя предметы ведения и полномочия, то есть права и обязанности, которые могут быть использованы в строго определенных областях общественных отношений. В связи с этим возникает вопрос: «А есть ли собственная компетенция Федерального Собрания Российской Федерации?»

Парламентам свойственны три, как их называют, классические

функции, на которых, собственно, и выросла представительная система. Это, как мы уже говорили:

принятие законов; утверждение государственного бюджета;

осуществление контроля за исполнительной властью.

Именно через эти функции выражается суверенная воля народа, то есть, обеспечивается демократическая форма правления.

Функции парламента Российской Федерации реализуются через конкретную предметную компетенцию самого государства, а это означает, что предметная компетенция Федерального Собрания в наиболее общем виде содержится в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, определяющих компетенцию Российской Федерации;

382

в-пятых, значимой особенностью государственного органа является его структура и ее особенности.

Вч. 1 статьи 95 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется как государственный орган, состоящий из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

Воснову двухпалатной структуры Федерального Собрания Российской Федерации положены следующие принципы:

каждая палата Федерального Собрания избирается (формируется) в особом порядке;

каждая палата Федерального Собрания наделена особой самостоятельной компетенцией;

в Федеральном Собрании Российской Федерации предусмотрена особая процедура принятия федеральных законов и разрешения вопросов при возникновении разногласий в ходе законодательного процесса;

в Федеральном Собрании Российской Федерации отсутствует единый руководящий орган Федерального Собрания; то есть, каждая палата Федерального Собрания самостоятельно избирает (формирует) свои внутренние руководящие и вспомогательные органы, деятельность которых осуществляется только в пределах соответствующей палаты;

в-шестых, для представительных законодательных органов государственной власти существенное значение имеет порядок их работы, то есть особенность процедур, которые положены в основу организации работы самого представительного органа и его структурных подразделений. Сводом правил, устанавливающим порядок организации работы каждой палаты Федерального Собрания, является Регламент каждой палаты.

Регламент (от франц. «reglament», «regle» – правило) представляет собой совокупность правил (нормативных правовых предписаний), которые регулируют внутреннюю организацию и формы деятельности палат Федерального Собрания в процессе реализации принадлежащих палатам полномочий, а также отдельные стороны правового положения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Эти правила принимаются каждой палатой самостоятельно в соответствии с принципами и иными предписаниями, содержащимися в Конституции Российской Федерации и федеральных законах. Правила, содержащиеся в регламенте, обязаны соблюдать не только депутаты и члены Совета Федерации, но и все принимающие участие в работе данной палаты, а также приглашенные на

383

заседание лица. Соблюдение требований Регламента обеспечивает легитимность принятых федеральных законов, избранных должностных лиц

иорганов.

ВФедеральном Собрании Российской Федерации каждая из его палат

– Совет Федерации и Государственная Дума – работают в сессионном по-

рядке.

Под сессией, применительно к Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, понимается такой период времени в течение года, когда каждая из палат Федерального Собрания имеет законное право собраться и выполнять свою работу. На протяжении года палаты Федерального Собрания проводят по две сессии. В ходе сессии реализуются различные организационно-правовые формы деятельности каждой из палат Федерального Собрания. Наиболее значимой формой в данном случае является заседание. Заседанием называется рабочая встреча депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, происходящая в какой-то определенный день;

в-седьмых, финансовая независимость Федерального Собрания Российской Федерации представляет собой одно из важнейших следствий его суверенного положения. Для того чтобы российский парламент был полностью независим, он должен иметь в своем распоряжении денежные средства, способные обеспечить ему свободу действий, то есть должен располагать достаточно крупными фондами, чтобы быть в состоянии удовлетворять все свои потребности. С этой целью Федеральное Собрание Российской Федерации самостоятельно определяет потребности своих расходов, которые фиксируются в государственном бюджете, и практически бесконтрольно распоряжается этими средствами. Наличие значительных сумм денежных средств обеспечивает Федеральному Собранию Российской Федерации финансовую независимость, а тем самым и независимость в реализации своей главной функции – законодательства.

384

§ 2. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: порядок избрания, компетенция, внутренние руководящие и вспомогательные органы палаты, организация работы

Прекращение деятельности Верховного Совета Российской Федерации и Съезда народных депутатов Российской Федерации в сентябре 1993 г. продиктовали необходимость в максимально сжатые сроки сформировать новую систему органов государственной власти Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года было утверждено Положение о федеральных органах власти на переходный период, в соответствии с которым в Российской Федерации

учреждалось Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – представительный и законодательный орган Российской Федерации. Было установлено, что Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, определялась компетенция каждой из палат Федерального Собрания. В Указе предусматривался порядок формирования Совета Федерации, в состав которого входили председатели законодательных (представительных) органов государственной власти и руководители исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации.

Государственная Дума в соответствии с Указом от 21 сентября 1993 года состояла из 400 депутатов, порядок избрания которых устанавливался Положением о выборах депутатов Государственной Думы.

Положение о выборах депутатов Государственной Думы было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 года, которым были внесены соответствующие коррективы в Указ от 21 сентября 1993 года. Так, в новом Указе Президента Российской Федерации, прежде всего, было установлено, что Государственная Дума должна состоять не из 400, а из 450 депутатов, 225 из которых избираются на основе мажоритарной избирательной системы по одномандатным избирательным округам, а вторая половина – 225 депутатов – избиралась бы на основе системы пропорционального представительства по федеральному избирательному округу по партийным спискам. При этом «из распределения депутатских мандатов исключались избирательные объединения, общефеде-

385

ральные списки кандидатов которых получили менее 5 процентов действительных голосов».

Первые выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации были проведены 12 декабря 1993 года. В соответствии с п. 7 раздела II «Заключительные и переходные положения» еще не принятой Конституции Российской Федерации 1993 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации избиралась сроком на два года на основании всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании гражданами Российской Федерации, достигшим ко дню голосования на выборах 18 лет. Избранным мог быть гражданин Российской Федерации не моложе 21 года и имевший право принимать участие в выборах в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации 1993 года.

Однако, в статье 96 принимавшейся 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации было установлено, что Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации избирается сроком на четыре года. Поэтому второй, третий и четвертый состав депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации избирался уже на четыре года, соответственно, 17 декабря 1995 года, 19 декабря 1999 года, 7 декабря 2003 года с соблюдением требований федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, которые принимались применительно к каждым проводившимся выборов – 21 июня 1995 года, 24 июня 1999 года, 20 декабря 2002 года.

Общей особенностью Федеральных законов, на основании которых проводились выборов депутатов Государственной Думы было то, что:

во-первых, 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам на основе мажоритарной избирательной системы; вторая половина – 225 депутатов – избирались по федеральному избирательному округу на основе пропорциональной избирательной системы по партийным опискам;

во-вторых, из распределения депутатских мандатов исключались политические партии и общественные объединения, общефедеральные списки кандидатов которых получили менее 5 процентов действительных голосов избирателей;

386

в-третьих, выборы признавались состоявшимися в случае, если в голосовании приняли участия 25 и более процентов избирателей;

в-четвертых, в бюллетенях для голосования содержалась графа, предоставляющая избирателям право голосовать «против всех кандидатов», «против всех списков кандидатов».

I. Порядок избрания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации как одна из палат Федерального Собрания Российской Федерации, представляет интересы населения Российской Федерации. Согласно части 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Действующий порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации определен Федеральным Законом от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Депутаты Государственной Думы избираются по фе-

деральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы, то есть выборы депутатов Государственной Думы проводятся только на основе пропорциональной избирательной системы. Федеральный избирательный округ по выборам депутатов Государственной Думы включает в себя всю территорию Российской Федерации.

Гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 18 лет, имеет право избирать депутатов Государственной Думы, участвовать в выдвижении федерального списка кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18 мая 2005 года.

Гражданин Российской Федерации, достигший ко дню голосования 21 года, может быть избран депутатом Государственной Думы. Не имеет права быть избранным, участвовать в осуществлении других избирательных действий гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в законную силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, не может быть зареги-

387

стрирован в качестве кандидата на выборах депутатов Государственной Думы, если голосование на выборах состоится до истечения установленного судом срока.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 года внесены изменения в Федеральный закон от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которыми предусмотрены (установлены) дополнительные ограничения пассивного избирательного права, о чем мы уже говорили1.

Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации. При этом решение о назначении выборов депутатов Государственной Думы должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого Государственная Дума была избрана в правомочном составе. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (пятого созыва) была избрана 2 декабря 2007 года.

Кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются в составе федерального списка кандидатов. Выдвижение кандидатов в состав федерального списка кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года «О политических партиях», право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов, списки кандидатов.

Решение о выдвижении федерального списка кандидатов принимается тайным голосованием на съезде политической партии. Федеральный список кандидатов может быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации; число региональных групп должно составлять не менее восьмидесяти. Региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать все субъекты Российской Федерации.

Выдвижение списка кандидатов должно быть поддержано избирателями путем внесения ими своих подписей в подписной лист. В то же вре-

1 Подробней об этом см. стр. 95-96 настоящего Учебного пособия.

388

мя политическая партия, федеральный список кандидатов которой был допущен к распределению депутатских мандатов на последних выборах, предшествующих данным выборам депутатов Государственной Думы, вправе не собирать подписи избирателей для регистрации выдвинутого ею федерального списка кандидатов.

Если политическая партия собирает в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов подписи избирателей, она обязана собрать не менее 200 тысяч подписей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 10 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации.

Агитационный период начинается со дня выдвижения политической партией федерального списка кандидатов и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. При проведении предвыборной агитации не допускается злоупотребление свободой массовой информации (радио-, телевещание, печатные средства и др.).

Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы, и обеспечением деятельности избирательных комиссий в течение срока их полномочий, осуществляются за счет средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета.

К установленному Указом Президента Российской Федерации дню голосования по выборам депутатов Государственной Думы должны быть оборудованы избирательные участки, подготовлены избирательные бюллетени. В избирательном бюллетене в порядке, определенном жеребьевкой, помещаются краткие наименования политических партий, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, а также эмблемы этих политических партий. Под кратким наименованием политической партии помещаются фамилия, имя и отчество первых трех кандидатов, включенных в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, выдвинутых данной политической партией. Если субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации или части территории субъекта Российской Федерации соответствует региональная группа кандидатов, в избирательном бюллетене после указанных сведений о федеральной части федерального списка кандидатов помещается также наименование соответствующей региональной группы кандидатов и фамилии, имена и отчества

первых трех кандидатов, включенных в эту региональную группу.

389

В избирательном бюллетене должно содержаться разъяснение порядка его заполнения.

Голосование проводится с 8 до 20 часов по местному времени путем внесения избирателем в избирательный бюллетень любого знака в квадрат, относящийся к федеральному списку кандидатов, в пользу которого сделан выбор. По окончании голосования подсчет голосов участковой избирательной комиссией проводится гласно и открыто; суммирование данных участковых избирательных комиссий проводит территориальная избирательная комиссия. На основании данных территориальных избирательных комиссий итоги голосования на территории субъекта Российской Федерации подводит избирательная комиссия субъекта Российской Федерации

отдельно по федеральной части федерального списка кандидатов и отдельно по региональной части федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации т результаты голосования на территории субъекта направляет в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

При проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2 декабря 2007 г. по действующей пропорциональной избирательной системе Центральная избирательная комиссия после обобщения данных, поступивших от избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, также констатировала факт признания выборов состоявшимися (если отсутствуют основания для признания выборов несостоявшимися) и действительными (если отсутствуют основания для признания выборов недействительными).

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решение о признании выборов несостоявшимися в случае:

если ни один федеральный список кандидатов не получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

если все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Недействительными выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации могут быть признаны Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в случаях:

390