19-12-2012_00-35-07 / Государственное право РФ_Беспалый И.Т, Полянский В.В_Самара, 2008 -539с
.pdfФедеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении», Федеральный закон от 31 мая 1996 г.
К числу полномочий Президента Российской Федерации в этой области следует отнести:
во-первых, в области обороны Президент Российской Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; Президент Российской Федерации является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации; назначает и смещает военное командование Вооруженных Сил Российской Федерации; присваивает высшие воинские звания; координирует деятельность государственных органов по обеспечению обороны страны; утверждает военную доктрину Российской Федерации;
во-вторых, Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации. На этот орган возлагаются: выработка рекомендаций по проведению в жизнь федеральной политики в области обороны страны; поддержание надежной государственной, экономической и экологической безопасности; преодоление последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций; обеспечение стабильности и правового порядка в обществе.
В интересах обеспечения безопасности населения Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Как глава государства, осуществляющий высшее представительство Российской Федерации в международных отношениях, Президент Российской Федерации в соответствии со статьей 86 Конституции Российской Федерации: определяет основные направления внешней политики государства; осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатиче-
361
ских представителей. Президент Российской Федерации назначает и отзывает после консультации с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. В соответствии с нормами международного права Президенту Российской Федерации не требуется подтверждения его полномочий на ведение переговоров и подписание договоров перед другой стороной.
V. Полномочия Президента Российской Федерации в области взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Исходным для характеристики данной группы полномочий Президента Российской Федерации является положение, содержащееся в части 4 статьи 78 Конституции Российской Федерации о том, что Президент Российской Федерации вместе с Правительством Российской Федерации обеспечивает в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
С этой целью в статье 85 Конституции Российской Федерации содержатся следующие две группы полномочий Президента Российской Федерации:
во-первых, Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российский Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
во-вторых, Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Прези-
дент Российской Федерации:
362
во-первых, выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если в установленный судом срок не были приняты меры об отмене нормативного правового акта, признанного соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после этого были созданы препятствия для реализации законов, установленных полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и были нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц;
во-вторых, если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
в-третьих, Президент Российской Федерации представляет законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуру для оформления решения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), то есть президента республики в составе Российской Федерации, губернатора или соответствующего ему высшего должностного лица в других субъектах Российской Федерации);
в-четвертых, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может быть отрешено от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президентом Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
в-пятых, Президент Российской Федерации в порядке, установленном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, вправе по представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Феде-
363
рации от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления;
в-шестых, на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации
назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
VI. Иные полномочия Президента Российской Федерации. В своем качестве высшего представителя государства внутри страны Президент имеет определенные полномочия в сфере так называемого личного статуса, то есть в отношениях с гражданами и иностранцами. К этой группе полномочий Президента Российской Федерации относятся следующие:
1)В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» к компетенции Президента Российской Федерации отнесены вопросы приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке; восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке; выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке; отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации.
2)Статья 63 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища утверждено Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. с изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2003 г.
3)На основании п. «б» статьи 89 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации. Государственные награды и положения о них установлены Указами Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. и от 1 июня 1995 г.
364
4) В соответствии с п. «в» статьи 89 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации осуществляет помилование осужденных за уголовные преступления.
Наличие у Президента Российской Федерации принадлежащих ему полномочий способствует обеспечению стабильности конституционного строя Российской Федерации, согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществлению полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории Российской Федерации.
§ 4. Акты Президента Российской Федерации
Одним из наиболее значимых признаков, присущих исключительно президентской власти в Российской Федерации, является особая юридическая природа принимаемых Президентом Федерации правовых актов в процессе реализации его единоначальной инициативно-распорядительной государственно-властной деятельности.
Реализуя свою инициативно-распорядительную деятельность, Президент Российской Федерации, как установлено в ч. I статьи 90 Конституции Российской Федерации, издает указы и распоряжения.
Исходным для определения юридической природы указа и распоряжения Президента Российской Федерации является содержащееся в ч. 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации положение о том, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В то же время, указы и распоряжения Президента Российской Федерации не могут быть отменены федеральным законом, а указами или распоряжениями (нормативными актами) Президента Российской Федерации не могут вноситься какие бы то ни было изменения или дополнения в федеральный закон. Кроме того, в отношении федерального закона Президент Российской Федерации, по смыслу п. 2 и 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, подписывает федеральный закон или отклоняет его. Тем самым Конституция Российской Федерации подчеркивает не только особое положение Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти Россий-
365
ской Федерации, но и определяет особый характер взаимодействия федеральных законов с нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, их особые юридические свойства.
Высшая юридическая сила нормативных актов Президента Российской Федерации подтверждается и тем, что только Конституционный Суд Российской Федерации вправе признать тот или иной нормативный акт Президента Российской Федерации полностью или в определенной его части неконституционным (п. «а» ч. 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации). Признание того или иного нормативного акта Президента Российской Федерации неконституционным означает что:
во-первых, данный нормативный акт Президента Российской Федерации (полностью или в определенной его части) не может применяться в Российской Федерации (ч. 6 статьи 125 Конституции Российской Федерации);
во-вторых, решение об отмене неконституционного нормативного акта принимает Президент Российской Федерации, подтверждая факт отмены новым соответствующим нормативным актом.
В свою очередь, указы Президента Российской Федерации обладают высшей юридической силой по отношению к постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации, которые издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации (ч. 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации). Акты Правительства Российской Федерации, в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации, могут быть отменены только Президентом Российской Федерации. Отмеченные особенности взаимодействия и соотношения постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации являются свидетельством подзаконного характера постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и одновременно отличимого от них неподзаконного (!) характера указов и распоряжений Президента Российской Федерации, что подтверждает особое их положение в системе нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и обязательность их исполнения на всей территории Российской Федерации.
366
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются в порядке единоличного распорядительства не только по строго определенному кругу вопросов, отнесенных к его компетенции, но и могут изда-
ваться в пределах неурегулированных федеральным законом отдельных областей жизнедеятельности государства и общества, определенных в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации и отнесенных к сферам общественных отношений, соответствующим функциям Президента Российской Федерации – главы государства и в то же время не вступающим в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.
По юридическим свойствам указы и распоряжения Президента Российской Федерации подразделяются на нормативные и индивиду-
альные.
К нормативным относятся указы, содержащие общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся, как правило, к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
При этом если компетенция Президента Российской Федерации определяет основные возможные направления деятельности Президента Российской Федерации как главы государства, то содержание действующих конкретных нормативных указов Президента Российской Федерации является свидетельством его инициативно-распорядительной деятельности. Мы назовем только некоторые из направлений практической деятельности Президента Российской Федерации, которые отражены в его указах. Так, указами Президента Российской Федерации регулируются:
определение основных принципов взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
наиболее значимые направления внутригосударственной политики; проблемные направления взаимоотношений Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации; особенности взаимоотношений между субъектами Российской Федерации;
отдельные стороны правового положения некоторых категорий граждан Российской Федерации;
как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации Президент Российской Федерации не только определяет
367
основные направления совершенствования структуры и технического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, но и решает многие другие вопросы жизнедеятельности Вооруженных Сил Российской Федерации.
И названные, и многочисленные другие указы Президента Российской Федерации подтверждают широту и многообразие направлений практической индивидуальной инициативно-распорядительной деятельности главы государства в процессе реализации функций президентской власти.
В форме указов индивидуального правоприменительного характера, то есть указов, не имеющих нормативного характера, принимаются решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов государственной власти и иных структур федеральных органов исполнительной власти (федеральных министров, руководителей федеральных служб, федеральных агентств и др.); по вопросам гражданства; о предоставлении политического убежища; награждения государственными наградами; присвоения специальных званий и классных чинов; и др.
Распоряжения Президента Российской Федерации принимаются по оперативным, организационным и кадровым вопросам, по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации. Распоряжения, в отличие от указов, не должны содержать, как правило, предписаний нормативного характера.
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации подлежат обязательному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента Российской Федерации публикуются в «Российской газете» и Сборнике законодательства Российской Федерации в течение десяти дней с момента их подписания. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.
Такой порядок установлен Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов
368
Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
§ 5. Организационные формы и методы деятельности Президента Российской Федерации
Деятельность Президента Российской Федерации по осуществлению конкретных задач, функций и реализации принадлежащих ему полномочий обеспечивается объединением индивидуальных усилий Президента Российской Федерации и создаваемых координационных, консультативных и иных структурных подразделений (органов) при Президенте Российской Федерации. Именно организационные формы и используемые организационные методы составляют те структурные элементы, с помощью которых реализуется президентская власть.
Ключевым для рассмотрения вопросов, относящихся к организации работы Президента Российской Федерации в процессе реализации функций президентской власти, являются понятия и содержание организацион-
ных форм и организационных методов.
Организационные и организационно-правовые формы реализации президентской власти. При определении понятия организационной формы, применительно к реализации президентской власти, следует исходить из того, что деятельность Президента Российской Федерации осуществляется, главным образом, в форме индивидуальной властной дея-
тельности.
Вместе с тем наряду с индивидуальной властной президентской деятельностью Президент Российской Федерации использует также отдельные коллективные организационно-правовые структурные формы, включаемые в единую систему президентской власти.
Такими структурными подразделениями являются вспомогательные органы, создание которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации, а также и те, которые образуются по инициативе Президента Российской Федерации.
В соответствии с п. «ж» статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, правовое положение которого определено Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопас-
369
ности» и Указом Президента Российской Федерации от 10 июля 1996 г. Совет Безопасности является органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Решения Совета по важнейшим вопросам оформляются указами Президента Российской Федерации, иные решения – протокольно.
С Советом Безопасности тесно связан Совет обороны Российской Федерации, созданный Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 1996 г.; возглавляет Совет обороны Президент Российской Федерации. Совет обороны является постоянно действующим совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации в области военного строительства, реализации важнейших решений Совета Безопасности по стратегическим вопросам оборонной политики. Совет обороны вырабатывает решения по таким важнейшим вопросам, как меры по подготовке к защите Российской Федерации от вооруженного нападения, выработке общей концепции военного строительства, координации и контроля деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. образован Государственный Совет Российской Федерации; этим же Указом Президента Российской Федерации утверждено Положение о Государственном Совете Российской Федерации. К числу основных задач Государственного Совета, в частности, относится: содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту Российской Федерации. Государственный Совет Российской Федерации возглавляет Президент Российской Федерации; решения Государственного Совета могут оформляться указами Президента Российской Федерации, а при необходимости принятия федеральных законов или внесения в них изменений проект соответствующего федерального закона вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
370