19-12-2012_00-35-07 / Государственное право РФ_Беспалый И.Т, Полянский В.В_Самара, 2008 -539с

провозглашен постоянно действующим законодательным, распоряди-

тельным и контролирующим органом государственной власти РСФСР.

С принятием Закона от 27 октября 1989 г. Верховный Совет РСФСР стал двухпалатным органом государственной власти. Он состоял из Совета Республики и Совета Национальностей. Как мы уже говорили, Верховный Совет РСФСР избирался (формировался) Съездом народных депутатов из числа народных депутатов и во всей своей деятельности был подотчетен Съезду народных депутатов.

Совет Республики формировался из числа народных депутатов, избранных от территориальных избирательных округов с учетом численности избирателей на соответствующей территории.

Совет Национальностей формировался из числа народных депутатов от национально-территориальных избирательных округов по нормам: 3 депутата от каждой автономной республики, один депутат от каждой автономной области и автономного округа, а всего – 63 человека. Такое же количество депутатов избиралось от краев, областей, городов федерального значения. То есть в Совете Национальностей было 126 человек, а так как обе палаты были равны по своей численности, то, следовательно, в Верховном Совете РСФСР было 252 депутата. Съезд народных депутатов должен был ежегодно обновлять часть Совета Республики и часть Совета Национальностей.

Обе палаты были равноправными. Каждая палата имела право рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета.

Конституция РСФСР определила целый ряд вопросов исключительного ведения Верховного Совета РСФСР, а именно: назначение выборов народных депутатов РСФСР; назначение Председателя Совета Министров РСФСР с последующим представлением на утверждение Съезда народных депутатов; решение вопросов, связанных с обеспечением конституционных прав, свобод и обязанностей граждан РСФСР и др.

Верховный Совет РСФСР принимал законы РСФСР, которые, однако, не могли противоречить законам, принятым Съездом народных депутатов.

В соответствии со статьей 107 Конституции РСФСР сессии Верховного Совета созывались два раза в год, но резко изменилась их продолжительность – до трех-четырех месяцев.

291

С изменением статуса Верховного Совета РСФСР изменился и статус

Президиума Верховного Совета РСФСР. Президиум Верховного Совета

не избирался, а формировался. В состав Президиума Верховного Совета входили по должности: Председатель Верховного Совета РСФСР, Первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР, заместители Председателя Верховного Совета РСФСР, председатели Совета Республики и Совета Национальностей, председатели постоянных комиссий палат Верховного Совета и комитетов Верховного Совета РСФСР. Президиум Вер-

ховного Совета возглавлял Председатель Верховного Совета РСФСР.

Президиум Верховного Совета РСФСР созывал сессии Верховного Совета РСФСР; координировал работу постоянных комиссий палат Верховного Совета и комитетов Верховного Совета РСФСР; публиковал законы РСФСР и другие акты, принятые Съездом народных депутатов, Верховным Советом РСФСР, Президиумом Верховного Совета РСФСР, Председателем Верховного Совета РСФСР. По вопросам своей компетенции он издавал указы и принимал постановления.

Верховный Совет РСФСР избирал Председателя Верховного Совета РСФСР, который руководил работой Верховного Совета и ведал его внутренним распорядком. С изменением статуса Президиума Верховного Совета РСФСР изменился и статус Председателя Верховного Совета РСФСР. В соответствии с измененной редакцией статьи 115 Конституции РСФСР, Председатель Верховного Совета РСФСР являлся высшим должностным лицом РСФСР, представлял ее внутри страны и в международных отношениях. Он избирался Съездом народных депутатов из числа народных депутатов тайным голосованием на пять лет. Председатель Верховного Совета был подотчетен Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР. За ним сохранились все ранее принадлежавшие вопросы организации работы Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

В связи с учреждением в РСФСР поста Президента РСФСР1 правовой статус Председателя Верховного Совета вновь изменился. Конституция РСФСР больше не упоминала о нем как о высшем должностном лице РСФСР. За ним сохранились только функции общего руководства подго-

1 Пост Президента РСФСР был учрежден по результатам референдума 17 марта 1991 г. Общие основы его правового положения были закреплены Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г., а затем включены в Конституцию РСФСР Законом от 24 мая 1991 г. в форме главы 13.1.

292

товкой вопросов, подлежащих рассмотрению Съездом народных депутатов и Верховным Советов РСФСР.

Совет Министров РСФСР сохранил за собой статус высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти. Он образовывался Верховным Советом РСФСР на совместном заседании Совета республики и Совета Национальностей в составе: Председатель Совета Министров РСФСР, первые заместители, заместители Председателя, министры РСФСР, председатели государственных комитетов. Председатель Совета Министров утверждался Съездом народных депутатов РСФСР.

Совет Министров, как и прежде, правомочен был решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, поскольку они не входят, согласно Конституции РСФСР, в компетенцию Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР и его Президиума, Председателя Верховного Совета РСФСР. Он объединял и направлял работу министерств и государственных комитетов РСФСР, других подведомственных ему органов.

Сучреждением поста Президента РСФСР, который был высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР, Совет Министров РСФСР стал органом, подотчетным Президенту РСФСР. Совет Министров формировал Президент РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР. Его компетенция ограничивалась только вопросами, отнесенными Конституцией РСФСР к ведению Президента РСФСР. Деятельностью Совета Министров РСФСР руководил Президент РСФСР.

§3. Особенности построения системы органов государственной власти в Российской Федерации по Конституции

Российской Федерации 1993 г.

Спринятием Конституции Российской Федерации 1993 года и в соответствии с провозглашенным в Декларации от 12 июня 1990 года принципом разделения властей были внесены значительные изменения в ранее действовавшие систему, структуру, порядок организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации. С принятием нового Основного закона в Российской Федерации была установлена и проведена в жизнь система разделения властей, в основе которой лежит четкое распределение функций между законодательной, исполнительной, судеб-

293

ной властью. Принцип разделения властей был положен в основу формирования соответствующих государственных органов, входящих в структуру законодательной, исполнительной и судебной власти1.

Вглаве 1 Конституции Российской Федерации 1993 года – «Основы конституционного строя», в 10 и 11 ее статьях содержится характеристика особенностей построения современной системы органов государственной власти в Российской Федерации.

Так, в статье 10 Конституции Российской Федерации провозглашен и закреплен конституционный принцип, ранее не известный конституционному законодательству Союза ССР и РСФСР, в соответствии с которым государственная власть в Российской Федерации «осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». При этом подчеркивается, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Встатье 11 Конституции Российской Федерации проведена дальнейшая организационно-структурная конкретизация государственной власти в Российской Федерации. В части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации устанавливается, что: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». А в соответствии с ч. 2 той же статьи 11 Конституции Российской Федерации государственную

1 Утверждение разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную как составной части учения о демократическом государстве связано с революциями XVII – XVIII вв., когда Дж. Локк (Великобритания) и Ш.-Л. Монтескье (Франция) сформулировали этот принцип как важную гарантию против концентрации и злоупотребления властью, свойственных феодальным монархиям. Первые конституции – США 1787 г. и Франции 1789 г. – закрепили, хотя и в разных вариантах, разделение властей, видя в нем один из элементов равновесия трех основных ветвей государственной власти для осуществления главной функции государства: охраны частной собственности, прав и свобод человека и гражданина. Признание теории разделения властей в современном мире, в том числе и в Российской Федерации, происходит скорее из-за путаницы в понимании сути вопроса о том, что же должно пониматься под демократической традицией, а не прямого и непосредственного восприятия факторов, на которых в действительности основывалась эта теория. Насколько теория разделения властей соответствует требованиям развития современных демократических правовых государств; как она воспринимает место института президентства (президентуры) в системе разделения властей или вне пределов системы разделения властей, который (институт президентуры) впервые был введен Конституцией США 1787 г., то есть спустя много лет после появления самой теории разделения властей, и в иных вариантах представлен во многих современных государствах.

294

власть в субъектах Российской Федерации «осуществляют образуемые ими органы государственной власти».

Для того чтобы ответить на вопрос о единстве государственной власти и о самостоятельности системы тех органов, которые реализуют функции той или иной ветви государственной власти, необходимо понять, что функции1 государства реализуются в ходе осуществления хотя и единой государственной власти, но в форме законодательной, исполнительной и судебной властной деятельности и в каждом отдельном случае самостоятельными органами государственной власти.

Что касается самого государства, то оно реализует принадлежащие ему функции с помощью специальных методов2, а именно посредством (путем) практической деятельности законодательной, исполнительной, судебной власти. При этом для каждой из них (ветвей власти), в свою очередь, характерно наличие собственных специальных функций, а также, путей, средств и правовых форм их практической реализации.

Что такое законодательная власть как один из основных методов

реализации функций государства?

Мы уже говорили, что власть – это право и возможность распоряжаться и управлять кем-либо (людьми) или чем-либо (определенными процессами), подчинять своей воле других. Если власть есть право и возможность подчинять своей воле других, то мы тем самым подчеркиваем, что власть всегда выступает в качестве средства функционирования всякой социальной общности.

Подобное утверждение применительно к принципу разделения властей в значительной степени присуще именно законодательной власти, которая представляет собой один из основных методов осуществления государством своих функций посредством правотворчества, то есть норма-

1 Функция (лат. function – «совершение, исполнение»). В философской литературе под функцией понимают направленное избирательное воздействие какой-либо системы на определенные стороны внешней среды Сообразно этому под функциями законодательной, исполнительной, судебной власти следует понимать направленное воздействие каждой ветви власти на те стороны общественной жизни, которые имеют значение для существования государства. То есть, содержание каждой функции вытекает из потребностей общественного развития.

2 Метод (греч. methodus – «путь к чему-либо») в самом общем значении – способ достижения цели, определенным образом упорядоченная деятельность; это также совокупность приемов практического или теоретического освоения действительности, подчиненных решению конкретных задач. В качестве методов могут выступать определенные операции, действия или определенная система научного исследования.

295

тивного правового регулирования в форме принимаемых актов, обладающих высшей юридической силой в государстве, вслед за Основным законом государства.

Обосновывая функции законодательной власти, мы будем говорить не обо всех, а только о таких направлениях, без которых не могут быть

решены задачи управления делами государства и общества в условиях разделения властей. Такими направлениями, по нашему мнению, являются следующие.

Во-первых, это, прежде всего правотворческая деятельность законодательной власти. Сама по себе законодательная власть не может считаться силой, создающей право. Законодательная власть представляет лишь форму реализации такой силы, причина которой кроется в том, что именно законодательная власть призвана непосредственным образом выражать суверенную волю многонационального народа Российской Федерации и поэтому должна рассматриваться как изначальная форма выражения (прояв-

ления) властвования народа (народовластия).

Во-вторых, для характеристики функций законодательной власти исключительно важное значение имеет характер ее взаимодействия с исполнительной властью. Роль законодательной власти во взаимодействии с исполнительной властью сводится к тому, что она (законодательная власть) устанавливает компетенцию органов исполнительной власти; определяет иерархию между разветвленной системой государственных органов, входящих в структуру исполнительной власти, которые выступают в качестве непосредственных проводников решений, принимаемых законодательной властью (исходящих от законодательной власти). Установление соподчиненности между составными частями исполнительной власти имеет целью поставить их в определенное положение во взаимоотношении друг с другом (вертикаль власти), а также и с законодательной властью. Законодательная власть тем самым определяет, в какой форме тот или иной орган исполнительной власти будет выражать и проводить в жизнь закрепленную в законе волю многонационального народа Российской Федерации, устанавливает для органов исполнительной власти юридические пределы, в границах которых их деятельность признается правомерной.

В-третьих, во взаимоотношениях с судебной властью, законодательная власть устанавливает судебную систему Российской Федерации, определяет полномочия, порядок организации и деятельности судебных орга-

296

нов, образующих судебную систему: Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов, а также судов субъектов Российской Федерации.

Следовательно, для законодательной власти характерно именно нормативное правовое оформление государственно-властной деятельности уполномоченных на то органов исполнительной власти и органов судебной власти в Российской Федерации, установление соответствующие правовые рамки реализации полномочий исполнительной и судебной власти.

Ведущая роль законодательной власти в системе разделения властей дает основание для вывода, что функции законодательной власти могут быть подведены под более широкое по объему понятие – понятие функции народовластия, что подтверждается закрепленными в статье 3 Конституции Российской Федерации положениями: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».

Органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим законодательную власть в системе разделения властей в Российской Федерации, является парламент – Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, которое выступает в качестве единственного органа государственной власти, представляющего суверенный народ Российской Федерации.

Что такое исполнительная власть? Исполнительная власть представляет собой один из основных методов осуществления государством принадлежащих ему функций посредством управления и руководства политическими, экономическими и социально-культурными процессами жизнедеятельности государства и общества в специфических для нее правовых и организационных формах. Специфика собственно исполнительной власти, состоит в том, что именно ей отводится функция государственного управления. Назначение государственного управления в том, что на исполнительную власть возложены организация и непосредственное исполнение правовых предписаний, устанавливаемых законодательной властью, создание условий для всестороннего обеспечения жизнедеятельности государства и общества.

Специфика данного вида государственно-властной деятельности может быть определена с учетом ее основного предназначения – исполнять

297

ираспоряжаться. Поэтому само понятие «исполнительная власть» включает в себя два самостоятельных направления государственно-властной деятельности. Это собственно исполнительное направление (метод) деятельности исполнительной власти как относительно обособленное направление реализации функций исполнительной власти и распорядительное направление (метод) реализации функций исполнительной власти. Вместе с тем и исполнительное, и распорядительное направления (методы) реализации функций исполнительной власти неразрывно связаны между собой

ив своем единении составляют то, что мы называем «исполнительная власть». В то же время для каждого из направлений реализация функций исполнительной власти характерны особые приемы и средства практической реализации функций исполнительной власти.

Во-первых, исполнительный метод деятельности исполнительной власти характеризуется тем, что с его помощью обеспечивается начальная стадия реализации федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, руководство отраслями политической, экономической и социально-культурной деятельности государства (финансы, важнейшие средства коммуникаций, армия, правоохранительные органы, образование, здравоохранение и др.). Среди организационноправовых методов исполнения наиболее важное значение приобретают такие, как: а) доведение требований предписаний федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации до непосредственных исполнителей и по горизонтали, и по вертикали; б) создание и обеспечение условий для выполнения соответствующих предписаний; в) организация проверки и хода исполнения соответствующих предписаний. На данном этапе федеральные (вышестоящие) органы исполнительной власти объединяют, направляют и организуют работу всех других (нижестоящих) исполнительных органов государственной власти.

Во-вторых, распорядительное направление (метод, деятельность) неразрывно связано с наличием полномочий распорядительного характера (синонимом слова «распоряжение» является – «командовать», «повелевать», «хозяйствовать», «приказывать», «держать вожжи в руках» и др.), то есть обязательностью её предписаний во вне (вертикаль власти), для всех других государственных и негосударственных органов, организаций, учреждений, входящих в систему публичной власти государства.

298

Распорядительная деятельность характеризуется многообразием организационных структур, входящих в систему исполнительной власти, дифференциацией их функционального назначения, последовательностью звеньев, каждое из которых реализует ту или иную часть общей задачи, поставленной вышестоящим центром исполнительной власти.

Таким образом, исполнительная власть как метод реализации функций государства и как самостоятельная ветвь государственной власти вряд ли может быть сведена к простому исполнению предписаний, исходящих от законодательной власти и действий Президента Российской Федерации. Она, то есть исполнительная власть, в значительной степени связана с проявлением инициативы, становится весьма инициативной властью, выступающей творцом концепции и разработчиком политики, которая впоследствии представляется на одобрение Федерального Собрания Российской Федерации (законодательной власти). Оставаясь инициативной, исполнительная власть, так или иначе, остается ограниченной полномочиями Федерального Собрания – парламента Российской Федерации и Президента Российской Федерации.

Обобщая сказанное, следует отметить, что исполнительный метод

исполнительной власти состоит (сводится) в (к) определении основных направлений для практического претворения в жизнь федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, форм оперативного руководства и управления сферами политического, экономического, социально-культурного обеспечения жизнедеятельности государства. В свою очередь, распорядительный метод исполнительной власти состоит в конкретном определении путей и средств, способных обеспечить выполнение норм Конституция Российской Федерации, предписаний федеральных законов, указов Президента Российской Федерации в целях эффективного оперативного управления делами государства и общества. Распорядительный метод исполнительной власти, в связи со сказанным, имеет подзаконный характер.

Исполнительная власть реализуется через систему федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Эта система отличается значительными особенностями с точки зрения выполняемых функций, организационного строения системы государственных органов, форм их деятельности, харак-

299