1.2 Сущность земской реформы

С 1 января 1864 г. в России (за исключением губерний, где преобладало неправославное население) создавались земства — выборные органы местного самоуправления в губерниях и уездах. Выборы гласных, т. е. представителей от трех сословных курий — землевладельцы, владельцы недвижимости в городах и сельские общества — давали им возможность на ежегодных собраниях решать назревшие проблемы народного образования, здравоохранения, благотворительности. Земские собрания избирали на 3 года свои исполнительные органы — управы. Занимаясь статистикой, пропагандируя передовые методы хозяйствования, организуя помощь населению в неурожайные годы, ведя строительство школ, приютов, больниц, земские работники и выборные земские деятели постепенно изменяли и условия жизни, и привычные взгляды и нравы.

В это время земства начинают выдвигать перед высшей властью требование, к выполнению которого правительство было совершенно не готово. Земские деятели часто говорят о необходимости созыва в Москве Земской думы, т. е. выборного общероссийского органа, который стал бы совещательным народным представительством. Но Александр II был уверен, что это могло стать первым шагом к созданию парламента, могущего стать трибуной политической оппозиции. Идея общероссийского земства, таким образом, встречала упорное сопротивление в правительстве. Политические права земств были крайне ограничены. Земства могли обращаться к правительству с ходатайствами, но не обладали правом законодательной инициативы. Всякие объединения земств разных губерний не разрешались. Губернаторы имели право отменять решения земских собраний и управ.⁴

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в половине губерний (в 34 из 69). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года.

Для проведения выборов уездных земских собраний избиратели уезда делились на три группы (курии): уездных землевладельцев; горожан - собственников недвижимого имущества; крестьян. Выборы гласных осуществлялись куриями на их съездах раздельно. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности определенным количеством земли, установленным для каждого уезда (в среднем не менее 200 десятин); лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо имеющие годовой доход не менее 6 тыс. руб.

Мелкие помещики на предварительных собраниях избирали уполномоченных, делегируемых на съезд землевладельцев от первой курии. Допускалось участие в выборах по первой курии лиц независимо от имущественного ценза. Таким правом обладали, например, дворяне, занимавшие в уезде в течение трех лет должности мирового посредника или мирового судьи.

Вторую группу избирателей составляли лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб.; лица, обладающие собственностью, стоимостью от 500 до 3 тыс. руб.

Сельские общества направляли своих представителей на волостные сходы, назначавшие выборщиков. Выборщики из своей среды избирали установленное число гласных уездного земского собрания.

В состав избирательных съездов допускались русские подданные, достигшие возраста 25 лет. Лишались избирательного права лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору.

Однако избирательным правом обладал более широкий круг лиц, чем тот, что имел право участвовать (реально участвовал) в избирательных съездах. Так, за женщин, лиц, отсутствующих или достигших гражданского совершеннолетия (21 года), но не достигших возраста 25 лет, допускались к выборам иные лица по доверенности. Богоугодные, благотворительные, учебные, промышленные и другие учреждения, общества, компании и товарищества, владеющие недвижимым имуществом, дающим право на участие в земских выборах, назначали от себя на съезды поверенных. При этом никто не мог иметь на уездном избирательном съезде более двух голосов: одного голоса по личному праву и одного - по доверенности или уполномочию.⁵

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относились:

• устройство и содержание местных путей сообщения;

• земская почта;

• земские школы, больницы, приюты и богадельни;

• развитие местной торговли и промышленности;

• народное продовольственное дело;

• ветеринарная служба и агрономическая служба;

• взаимное страхование;

• постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.

Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.⁶

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.

Уездное земское собрание состояло из земских гласных, избираемых:

а) уездными землевладельцами;

б) городскими обществами;

в) сельскими обществами. Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах.

При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали:

а) лица моложе 25 лет;

б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом;

в) лица, опороченные по суду или общественному приговору;

г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Не могли быть избраны в гласные губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции.

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава. Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые министром внутренних дел.

Никаких служебных преимуществ и содержания им не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, в частности:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

4) заведование земскими благотворительными учреждениями;

прекращение нищенства; попечение о построении церквей;

5) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

6) участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;

7) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;

8) расклад тех государственных денежных сборов, разверста-ние которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения;

9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов для удовлетворения земских потребностей и др.

Земские учреждения имели право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.⁷