Принципи адміністративного права

У багатьох країнах на основі аналізу адміністративно-правового законодавства формулюються принципи адміністративного права. Необхідність їх виявлення обґрунтовується як доцільністю вироблення спільних підходів до законодавчого регулювання та адміністративної діяльності, так і потребами судочинства. У західних країнах вважається, що суд не повинен відмовляти в праві на правосуддя, навіть якщо відсутня конкретна правова норма, що регулює спірну ситуацію; в таких випадках слід звертатися до загальних правових доктрин і основ права. В адміністративному праві застосовуються як загальні правові принципи, визнані в тій чи іншій країні, так і спеціальні принципи, характерні тільки для цієї правової галузі. Серед спеціальних діють принципи адміністративно-правового регулювання, а також принципи організації та функціонування окремих адміністративно-правових інститутів.

Розглянемо загальні принципи адміністративного права, тобто ті основоположні ідеї, на яких базується адміністративно-правове регулювання в переважній більшості зарубіжних країн.

Найважливішим для будь-якої правової держави є принцип, що проголошує пріоритет прав і свобод людини і громадянина, встановлює межі дії норм адміністративного права. Адміністративно-правове регулювання за загальним правилом, припустиме лише в тому випадку, якщо воно не порушує основних прав і свобод особи. Вторгнення в сферу цих основних прав і свобод може здійснюватися тільки на основі спеціальних законодавчих приписів і має бути розумно обґрунтованим. На відміну від природних прав, які закріплені у конституції і мають за своєю юридичною природою абсолютний характер, повноваження, надані адміністративним правом, відносні і зумовлені конкретними, спеціально зазначеними обставинами. Конкретизацією зазначеного принципу в адміністративному праві став принцип пропорційності, або домірності. Спочатку цей принцип був найбільш точно сформульований в країнах австро-германської системи, а потім Європейський Суд визнав його як загальноєвропейський принцип. Відповідно до принципу пропорційності державні органи мають право накладати на громадян тільки такі зобов'язання, які необхідні для досягнення певної публічної мети. Будь-який захід, що застосовується адміністрацією, повинен оцінюватися з точки зору розумності обмежень прав і свобод громадянина. Слід вибирати найменш обтяжливі для людини адміністративні заходи. З принципу пріоритету прав і свобод людини і громадянина випливає принцип недискримінації, що вимагає встановлення загальних правил, що гарантують справедливе і неупереджене ставлення адміністрації до кожного громадянина.

Принцип законності є основоположним для всіх правових галузей будь-якої сучасної держави, в тому числі й для адміністративного права. Як принцип правового регулювання принцип законності тлумачиться в адміністративному праві широко і багатогранно і розглядається як одна з ознак правової держави. У країнах англосаксонської системи принцип законності формулюється як принцип панування права (rule of law). Суть цього принципу в тому, що "держава має у своєму розпорядженні відповідні гарантії, що захищають розумні інтереси індивіда". Відповідно до цього принципу адміністрація не може чинити будь-яких дій без законодавчого дозволу - вони мають бути врегульовані і/або прописані законом. Щодо адміністративних органів діють принципи intra vires ("в рамках прав") і ultra vires ("проти прав"): адміністрація зобов'язана діяти в рамках запропонованих повноважень, інакше її дії можуть бути оскаржені в суді і визнані незаконними.

У країнах континентальної правової сім'ї принцип законності конкретизується рядом принципів, з яких провідними вважаються принципи верховенства закону і підстави на законі. Принцип верховенства закону передбачає, що закони, як акти вищої юридичної сили, є первинними джерелами адміністративного права, вони повинні регулювати найбільш важливі суспільні відносини і визначати основні підходи адміністративно-правового регулювання. Інші нормативно-правові акти є певною мірою субсидіарними джерелами, доповнюють і конкретизують положення законів. Будь-які адміністративні акти нормативного та індивідуального характеру повинні прийматися відповідно до закону. Адміністративні акти, що суперечать законам, можуть бути оскаржені в суді і визнані недійсними. Принцип підстави на законі вимагає, щоб усі інститути адміністративного права створювалися, а повноваження адміністративних органів та інших суб'єктів адміністративно-правових відносин надавалися тільки на основі закону. Адміністрація не може сама наділити себе публічно-владними повноваженнями. Закон, який надає повноваження адміністрації, повинен визначати цілі і завдання, яких слід досягти. Невипадково тому у французькому адміністративному праві в якості умови законності адміністративних дій розглядається також їх вчинення в зазначених суспільно корисних цілях. Якщо адміністративний орган використовує свої повноваження в інших цілях, то це розглядається як порушення законності - зловживання владою. Конкретизує принцип законності також принцип застереження в законі. Наприклад, у німецькому адміністративному праві вважається, що адміністрація має право реалізовувати свої повноваження лише на основі прямої вказівки (спеціального застереження) в законі, якщо: а) адміністративні органи втручаються в права громадян; б) приймаються "істотні", принципово важливі для суспільства рішення; в) дія цього принципу для конкретних обставин спеціально вказана законом.

Адміністративне право виконує функцію стабілізації управління, захисту громадян від довільних дій адміністрації. У зв'язку з цим в основу адміністративного права покладено принцип правової стабільності. З одного боку, він припускає, що адміністративно-правове регулювання повинне не тільки ґрунтуватися на нормах закону, а й враховувати всі чинні нормативно-правові акти. У зв'язку з цим принцип законності нерідко трактується ширше, ніж принцип правомірності. З іншого боку, продовженням ідей законності став принцип правової визначеності, який в ряді країн називається принципом правової безпеки. Відповідно до цього принципу адміністрація не може раптово відмовитися від встановленої нею законної правової практики. Зміни допускаються за наявності вагомих підстав і повинні означати не поодинокі винятки, а послідовну заміну старої практики новою.

Принцип розумності і необхідності доповнює основний принцип законності. Ніякі вимоги, що встановлюються в адміністративному праві, не повинні суперечити здоровому глузду. Вони повинні бути розумними і обґрунтованими. У зв'язку з цим у західних країнах найчастіше встановлюються заборони надформалізму: не допускаються обмеження прав громадян, що вживаються тільки заради дотримання форми. Наприклад, якщо громадянин подає заяву до адміністративного органу, той не вправі відмовити за мотивами недотримання встановленої форми заяви. Забороняється безглузде застосування права: правова норма не повинна застосовуватися, якщо в обставинах, що склалися її застосування не має ніякого сенсу.

Принципи континентальної системи права переважно знаходять своє відображення в європейських принципах адміністративного права, що були визначені в 1988 p. у праці Юргена Шварца "Europaisches Verwaltungsrecht" ("Європейське адміністративне право"). До переліку увійшли: принцип законності, принцип недискримінації, принцип скасовності незаконного адміністративного акта, принцип юридичної визначеності, право на захист, принцип пропорційності, принцип поваги до фундаментальних прав людини та громадянина, принцип субсидіарності, принцип належного управління, принцип прозорості, принцип застосування. На їх основі сформувалися сучасні принципи європейського адміністративного права. Розглянемо їх детальніше:

- принцип законності (англ. the principle of legality) запозичений з французького права;

- принцип скасовності (або можливості відкликання) незаконного адміністративного акта (англ. the revocability of unlawful administrative action) ґрунтується на неприпустимості негативного впливу нормативно-правового акта на права громадян;

- принцип недискримінації (англ. non-discrimination) - означає, що подібні справи не розглядатимуть по-різному, якщо немає об'єктивних підстав для диференціації;

- принцип юридичної визначеності (англ. legal certainty) - один з основних принципів європейського адміністративного права, відповідно до якого всі суб'єкти права повинні керуватися у своїх діях правовими приписами;

- право на захист (фр. droit de la defence) - термін запозичений з французької мови;

- принцип пропорційності - запозичений з німецької концепції Verhältnismässigkeit;

- принцип поваги до фундаментальних прав людини та громадянина (англ. respect for fundamental human rights) - випливає з положень Європейської конвенції з прав людини та їх тлумачення Європейським судом з прав людини;

- принцип субсидіарності (англ. subsidiarity) - означає, що рішення мають прийматися на найнижчих рівнях і забезпечувати ефективність запропонованих заходів, що призводить до деволюції (передачі) владних повноважень всередині ЄС з наднаціонального на національний рівень;

- принцип належного управління (англ. good administration) поєднує вимоги щодо використання найкращого досвіду управління та запровадження інституту омбудсмана для розгляду скарг на неналежне врядування (управління), що мали місце в діяльності установ та організацій ЄС;

- принцип прозорості (англ. transparency) - розвинувся під впливом скандинавських принципів належного врядування. Був запозичений у середині 90-х років XX ст. зі вступом до ЄС Швеції та Фінляндії. У європейському праві стосується переважно доступу до офіційних документів;

- принцип застосування (англ. applicability) - право ЄС безпосередньо діє на тих, кого стосується, не потребуючи інкорпорації або імплементації європейських норм до національного правопорядку.

.5 Співвідношення виконавчої влади, державного управління

Виконавча влада не ототожнюється з державним управлінням, яке характеризуются як вид державно-владної діяльності. Питання про їх співвідношення постає у зв'язку з тим, що державне управління розглядають як виконавчо-розпорядчу діяльність, яка здійснюється системою органів виконавчої влади. Зазначимо також, що на сьогодні з практики державного будівництва нормотворчої діяльності (змісту нормативно-правових актів) майже зникли терміни «виконавчо-розпорядча діяльність» і навіть «державне управління».

Розглядаючи співвідношення виконавчої влади й держав­ного управління, слід виходити з того, що категорія «виконав­ча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управ­ління» — організаційно-правовою. Єдине, що їх об'єднує, це ви­конавча спрямованість.

Державне управління за своїм призначенням становить со­бою вид державної діяльності, в межах якої реалізується дер­жавна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, оскільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повноваження через діяльність відповідних суб'єктів.

Виконавча влада набуває реального характеру в діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснювати, як і раніш, управлінську діяльність і за суттю є органами державного управління. Нині державне управління здійснюють у рамках єдиної системи державної влади на засадах поділу влади, тому державне управління, елементами якого є ви­конавча та розпорядча діяльність, не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб'єктів виконавчої влади. Відповідно, всі суб'єкти виконавчої влади є ланками системи державного уп­равління.

Таким чином, сутність проблеми співвідношення виконавчої влади й державного управління характеризується низкою чинників, які свідчать про те, що в деяких випадках вони мають як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливими ознаками. Так, виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не е виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб'єктів виконавчої влади тощо. Разом з там, поняття «суб'єкт виконавчої влади» й «орган виконавчої влади» є тотожними.

Виконавча влада в Україні, в її державно-управлінському розумінні, певною мірою відходить від функцій безпосереднього управління, притаманних більшості держав з суворою централізованою системою управління та пануванням держав­ної форми власності. Відбуваються пронеси, що свідчать про зменшення функцій державного управлення деякими сфера­ми життя, особливо економікою. На цій підставі проявляют­ься тенденції до становлення системи державного регулювання, коли безпосереднє втручання апарату управління в діяльність об'єктів зменшується, а управлінський вплив пов'язується з самостійністю тих чи інших структур. Про це свідчить курс на забезпечення реальної оперативної та господарської самостійності на регіональному й місцевому рівнях, підприємців і установ. Увагу зосереджують на виробленні економічної політики, розвиткові економіки, стимулюванні підприємництва, роздержавленні майна тощо. Це ніскільки не принижує ролі виконавчої влади в державному управлінні, тим більше, що між державним управлінням і державним регулюванням немає принципової різниці, оскільки мета в них спільна.Управляючи, органи виконавчої влади здійснюють регулювання, а регулюючи — управління. Відмінність полягає в ступені впливу керуючого на керованого та рівні підлеглості або відсутності підлеглості.

Відомо, що жодна держава ще не відмовилася й не відмовиться від державного управління як із політичних, економічних, так і з соціальних причин. Державно-управлінська діяльність завжди була і буде необхідною, але ії форми й методи диктують умови суспільного життя. Сьогодні відбуваються процеси, що свідчать про зменшення прямого управлінського впливу на деякі сторони суспільного життя, але в такій сфері, як адміністративно-політична діяльність, загальний обсяг «прямого управлінського впливу» не зменшується. Одночасно держава все більше й більше стає на шлях формування сильної виконавчої влади, спроможної забезпечити необхідний рівень управління суспільними відносинами (створення відповідно до Конституції України централізованої системи виконавчої влади в державі, закріплення відносин відповідальності,підзвітності та підпорядкованості місцевих державних адміністрацій вищим органам виконавчої влади згідно із Законом України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації» т. ін.).

Таким чином, створюється система виконавчої влади, яку складають державні органи — суб'єкти виконавчої влади, та організаційний механізм здійснення виконавчої влади як дер­жавного управління. При цьому державне управління слід розглядати ширше, ніж систему виконавчої влади, оскільки його здійснюють не тільки органи, що входять до системи виконавчої влади, а й інші, які не є органами виконавчої влади (адміністрація державних підприємств і установ, керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, органи міністерств і відомств на місцях тощо). Тісні взаємозв'язки виконавчої влади та дер­жавного управління як різновиду соціального управління поєднує в одне ціле й таке явище, як адміністративне право, оскільки його формування як самостійної галузі права традиційно пов'язують із державним управлінням.

Адміністративне право виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами в суспільстві. Межі адміністративно правового регулювання пов'язані з діяльністю органів виконавчої влади, охоплюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в цій сфері державної діяльності щодо керівництва економікою, соціальною сферою й культурою, адміністративною діяльністю. В деяких випадках адміністративно-правове регулювання поширюється на внутрішньо організаційну діяльність інших державних органів і зовнішньо організаційні відносини органів виконавчої влади з громадянами, недержавними формуваннями (громадськими організаціями, партіями). Адміністративне право розглядають як сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини в сфері держав­ного управління. Його основу становить адміністративне законодавство, що є складовою частиною (елементом) всього законодавства України. Під адміністративним законодавством розуміють систему правових актів, у яких знаходять свій зовнішній прояв адміністративно-правові норми. Воно охоплює не всі нормативно-правові акти, а лише ті, що відносяться до управлінської діяльності (виконавчої та розпорядчої).

Нині в системі адміністративно-правового регулювання основне місце належить: охороні й забезпеченню прав і свобод громадян; розробці та реалізації загальнодержавних програмекономічного, науково-технічного, соціального й культурного розвитку; управлінню об'єктами державної власності відповідно до закону; вдосконаленню форм і методів державного управління; розв'язанню організаційних проблем державного будівництва (координація та спрямування роботи органів виконавчої влади, забезпечення зовнішньоекономічної діяльності, митної справи тощо); вдосконаленню заходів заохочення та застосування відповідальності в державному управлінні (в тому числі державних службовців); встановленню й ефективному втіленню в життя правових і організаційних засад господарювання (забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, стимулювання підприємництва, захист прав власника, охорона прав споживачів, недопущення недобросовісної конкуренції тощо); регулюванню функціонування в межах за­кону об'єктів недержавної власності; здійсненню заходів щодо зміцнення законності й порядку.

Отже, згідно з наведеним виконавчу владу представлено в механізмі поділу влади органами виконавчої влади. Державне управління здійснюється в межах цієї системи та іншими державними органами, не названими в Конституції України виконавчими, й виявляються у діяльності різних ланок державного апарату, які за своєю сутністю є органами державного управління. Основне його призначення — виконавча й розпорядча діяльність у межах, передбачених адміністративним правом, приписами (нормами), що складають адміністративне законодавство.