Глава 3.

Основы бюджетного устройства и бюджетный процесс

§ 1. Понятие бюджета и бюджетного права

Бюджет – важнейшее установление финансовой системы, совокупность отношений, возникающих в процессе аккумуляции, распределения и использования государственного централизованного денежного фонда, предназначающегося для финансирования реализации наиболее важных функций государства.

Этимологически термин «бюджет» восходит к старонормандскому слову bougette, означавшему кожаный мешок. В таком мешке в английский парламент вносились акты, связанные с государственной росписью доходов и расходов¹.

В качестве экономической категории бюджет был определен, в частности, в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»². Закон устанавливал, что бюджет есть «форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций государственной власти». В этом качестве бюджет как правовая категория представляет собой основной финансовый план государства, где определены его доходы и расходы. В то же время бюджет в материальном смысле – общегосударственный фонд денежных средств, которые по мере поступления используются в соответствии с расходными статьями. Таким образом, реально действующий бюджет находится постоянно в динамическом работающем состоянии: государственные доходы поступают и незамедлительно обращаются в государственные расходы.

Бюджетное право – одна из составных частей финансового права, подотрасль, включающая правовые нормы, которые регулируют общественные отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов¹.

Бюджетное право составляют правовые нормы, устанавливающие: структуру бюджетной системы; процессуальный порядок подготовки, рассмотрения, принятия бюджета органами государственной власти; перечень доходов и расходов бюджета; порядок их распределения между различными видами (уровнями) бюджета. К бюджетному праву относятся финансово-правовые нормы, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов, создаваемых для финансового обеспечения конкретных социальных программ общего характера.

Бюджетное законодательство РФ образуют Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый в 1998 году и вступивший в силу 1 января 2000 года, и совокупность ежегодно вступающих в силу и действующих на протяжении бюджетного года законов о федеральном бюджете и законов о бюджетах субъектов Российской Федерации.

В соответствии с характером регулируемых отношений нормы бюджетного законодательства подразделяются на материальные и процессуальные. К первой категории относятся нормы, которые собственно отражают фактическое материальное содержание бюджета, определяют параметры доходов и расходов, функционирование закрепленных и регулирующих доходов. Это, прежде всего, федеральные законы о федеральном бюджете и соответствующие законы субъектов РФ, принимаемые ежегодно. Ко второй категории относятся нормы, регулирующие бюджетный процесс – порядок разработки проектов бюджетов разных уровней, их рассмотрения и утверждения законодательными органами, исполнение и порядок отчетности об исполнении. По существу в значительной степени именно процессуальные нормы образуют Бюджетный кодекс – из 307 его статей 130 регулируют бюджетный процесс.

Бюджет на конкретный год в форме соответствующего нормативного акта существует в течение бюджетного года и, будучи исполнен, прекращает свое существование – после того как заслушан отчет о его исполнении, он исчерпан и с точки зрения экономической и с точки зрения юридической.

Процессуальные нормы предназначены для постоянного длительного использования, хотя отдельные положения модифицируются, подвергаются изменениям в связи с потребностями правового регулирования, но основные принципы бюджетного устройства и бюджетного процесса пребывают стабильными.

Весьма важные изменения претерпело бюджетное законодательство в связи с принятием Государственной думой в апреле 2007 года Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Так, в соответствии со статьей 2 данного Закона «бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу».

До принятия Бюджетного кодекса действовали: Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10 октября 1991 г.; Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербур­га, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.; Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г.

Кроме того, бюджетные правоотношения регулируются нормативными актами высших органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов и органами местного самоуправления. Реализация бюджетных прав осуществляется соответствующими органами власти.

Особое значение имеет статья 6 Бюджетного кодекса, трактующая понятия и термины, применяемые в данном законодательном акте. Наличие данной статьи и адекватное содержание ее пунктов представляет собой несомненное достоинство кодификации. Серьезное изменение данная статья претерпела в связи с принятием уже упомянутого ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс…».

Самостоятельный интерес представляют статьи Кодекса, определяющие компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений. Каждая из них точно устанавливает круг вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Самостоятельную часть Бюджетного кодекса представляет собой комплекс норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Закон содержит перечень конкретных мер принуждения, которые могут быть применены к нарушителям. Среди них означены: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры, предусмотренные законом. Точно установлены основания применения данных мер и порядок их реализации.