Лекции экологическое

141

▪ввоз опасных и радиоактивных отходов в Россию в целях захоронения и обезвреживания.

Большая часть данных запретов конкретизируется в природоресурсном законодательстве. Покажем это на следующих примерах.

Во-первых, экологические требования в части размещения отходов в недрах, а также субъекты такого размещения предусмотрены горным законодательством. Например, согласно ст. 9 Закона о недрах,

пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории РФ и имеющие лицензии, выданные соответствующими органами государственной власти на ведение указанных работ.

Для строительства и эксплуатации подземны сооружений, связанных с захоронением отходов, участки недр могут быть предоставлены без ограничения срока (ст. 10).

Отдельно регулируются вопросы захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе. Специальный перечень отходов, запрещенных к захоронению на континентальном шельфе, публикуется в «Извещениях мореплавателям», а само захоронение отходов и других

материалов на континентальном шельфе допускается только при обеспечении надежной локализации захороненных отходов и других материалов на основании разрешения, выдаваемого органом государственной власти по согласованию с другими органами государственной власти.

Выдаче разрешения на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе должна предшествовать государственная экологическая экспертиза.

Во-вторых, в соответствии с Водным кодексом РФ ст. 44 запрещается сброс точных вод и (или) дренажных вод в водные объекты:

1)содержащие природные лечебные ресурсы;

2)отнесенные к особо охраняемым водным объектам.

Запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах:

1)зон, округов санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

2)первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

3)рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон.

В-третьих, ряд мер по снижению негативного воздействия отходов на

состояние окружающей среды предусматривает воздухоохранное законодательство. Хранение, захоронение и обезвреживание на территориях

организаций и населенных пунктов загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а

142

также сжигание таких отходов без специальных установок, предусмотренных правилами, утвержденными в установленном законом порядке, запрещается.

3.Правовые проблемы обращения с радиоактивными отходами

Среди категории опасных отходов особое место занимают радиоактивные отходы и ядерные материалы. К радиоактивным отходам относятся растворы, изделия, биологические объекты, содержащие радиоактивные вещества в количествах, превышающих величины,

установленные действующими нормами и правилами и не подлежащие дальнейшему использованию.

По своему происхождению такие отходы можно классифицировать на природные и техногенные. При хранении или захоронении радиоактивных

отходов должны быть обеспечены их надежная изоляция от окружающей среды, защита настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов от

радиоактивного воздействия сверх установленных нормами и правилами в области использования атомной энергии пределов. Хранение или

захоронение радиоактивных отходов допускается только в специально предназначенных для этого пунктах хранения. Хранение или захоронение

радиоактивных отходов должно предусматриваться проектной или технической документацией в качестве обязательного этапа любого цикла ядерной технологии.

Свои особенности имеет также обращение, в том числе утилизация и захоронение опасных отходов, образовавшихся в процессе уничтожения химического оружия. Большая часть таких особенностей имеет технологический характер, например, в части специфики разработки и

утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов токсичных веществ и отходов, образующихся в процессе уничтожения химического оружия в окружающую среду.

Земельные участки для размещения хранилищ радиоактивных отходов, а также для захоронения отходов военно-оборонной деятельности располагаются в составе категории земель специального назначения, со всеми вытекающими отсюда особенностями правого режима.

Следует подчеркнуть, что Закон об охране окружающей среды

запрещает ввоз опасных и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания. Указанная норма корреспондирует с положением того же Закона, согласно которому ввоз в

Российскую Федерацию радиоактивных отходов и ядерных материалов из иностранных государств в целях их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и ядерных материалов запрещаются, кроме предусмотренных законом случаев.

143

В качестве такого исключения Закон предусматривает возможность разрешения ввоза в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта,

обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации этого проекта.

Однако даже если бы федеральные законы и обошли молчанием возможность ввоза в Россию опасных и радиоактивных отходов, такая деятельность не исключается в силу положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Тема лекции № 14. Правовое регулирование охраны окружающей среды в иных сферах человеческой жизнедеятельности

1.Экологические требования в сфере военно-оборонной деятельности

Вооруженные силы Российской Федерации являются одним из крупных природопользователей. За Министерством обороны РФ закреплено 12,8 млн. га земель, в том числе 5,1 млн. га лесов, на которых расположены военные гарнизоны, полигоны, аэродромы, склады и иные военные и оборонные объекты. На долю Вооруженных сил РФ приходится около 0,8% вредных выбросов в целом по стране.

Военно-оборонную деятельность можно рассматривать в двух аспектах: как источник загрязнения окружающей среды и как объект защиты от воздействия загрязненной окружающей среды: табл. 6. разд. 5.

лекц. № 14. § 1.

В числе таких видов деятельности наибольший вред окружающей среде причиняют:

◦ракетно-космическая деятельность. Министерству обороны РФ

предписано возмещать по представлению заключений специально создаваемых комиссий собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам прямой материальный и экологический ущерб, возникающий в результате падения отделяющихся частей ракет, а органам исполнительной власти субъектов РФ – выделять

Министерству обороны РФ земельные участки для падения отделяющихся частей ракет при проведении пусков ракет с космодромов, полигонов и баз межконтинентальных баллистических ракет Министерства обороны РФ.

◦Захоронение токсичных и высокотоксичных отходов на морях. В период реформ 1990-х годов деятельность по захоронению боеприпасов на морях была официально запрещена Постановлением Правительства РФ от 23

144

июля 1993г. «О мерах по комплексному решению проблемы обращения с радиоактивными отходами и прекращении захоронения их на морях» (с изм. и доп. от 7 октября 1996г.)

◦Уничтожение ядерного, химического и бактериологического оружия.

Наибольшую известность в рамках данного направления имеет самый большой в России действующий Шиханский полигон (Саратовская область), где с 1926г. проводятся испытания и уничтожение сотен тысяч тонн химического оружия, что привело к резкому ухудшению здоровья населения.

Уровень онкологических заболеваний в Вольском районе Саратовской области (где находится полигон), по некоторым данным, более чем в два раза превышает общероссийский уровень. В районе отмечается стабильный рост числа заболеваний иммунной системы, иных хронических заболеваний. Еще хуже показатели детской заболеваемости.

◦Испытания нового оружия на полигонах. Так, на Семипалатинском полигоне в период с 1949 – 1963 г.г. произошло 124 ядерных взрыва, в том числе 19 наземных. Эти ядерные испытания оказали огромное негативное воздействие на состояние здоровья граждан и окружающей среды. В целях социальной защиты пострадавших был принят Федеральный закон «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» от 19 августа 1995 г. (сейчас утратил силу) и Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 2- ФЗ (ред. от 29 декабря 2004 г.) «О социальных гарантиях гражданам,

подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне».

◦Загрязнение окружающей среды электромагнитными излучениями в результате насыщенности Вооруженных сил радиотехническими средствами. Так, в гарнизонах Северодвинск, Мончегорск и ряда других наблюдается превышение допустимых величин электромагнитных полей.

2.Экологические требования при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств

Юридические лица при производстве и эксплуатации, а граждане при

эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок должны обеспечивать для таких средств непревышение требований, установленных техническими регламентами. Для достижения такой цели использование на территории России технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок допускается только при наличии сертификатов, определяющих

соответствие содержания вредных веществ специальным техническим регламентам: табл. 7. разд. 5. лекц. № 14. § 2. Введение в паспорт технического средства новой позиции «экологический класс» позволит

145

эффективно дифференцировать в будущем ставки налогов для транспортных средств.

3.Экологические требования при установлении защитных и охранных зон

Российское экологическое законодательство предусматривает необходимость установления и создания защитных и охранных зон в целях уменьшения негативного воздействия продуктов антропогенной деятельности на состояние окружающей среды и здоровье граждан.

Исчерпывающего перечня охранных и защитных зон экологическое законодательство не содержит. Наиболее разработанными в экологическом законодательстве являются следующие разновидности охранных, защитных и санитарно-защитных зон: табл. 8. разд. 5. лекц. № 14. § 3.

Охранные зоны можно классифицировать в следующие группы. 1.Статус охранной зоны может придаваться территориям вокруг

некоторых категорий особо охраняемых природных объектов. Среди всех категорий ООПТ, существует определенная специфика правового положения лечебно-оздоровительных местностей и курортов, охрана которых осуществляется посредством установления округов санитарно (горно- санитарной охраны). В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ,

связанных с исследованиями и использованием природных лечебны ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональны технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду. На территории третьей

зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий, и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

2.Охранные зоны могут устанавливаться в целях сохранения надлежащего качества экологически ценных природных объектов. В качестве примера можно привести водоохранные зоны. В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, в которых запрещается распашка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих ферм и лагерей и т.д. Размеры водоохраны зон определяются в зависимости от величины и протяженности водного объекта, для рек они колеблются от 100 до 500 метров.

146

3.Специальный правовой режим экологическое законодательство придает охранной зоне гидрометеорологического объекта. В целях получения достоверной информации о состоянии окружающей среды,

степени её загрязнения вокруг стационарных пунктов наблюдений создаются охранные зоны, в которых устанавливаются ограничения хозяйственной деятельности: опред. 14. разд. 5. лекц. № 14. § 3.

В целях получения достоверной информации о состоянии окружающей среды, её загрязнении вокруг стационарны пунктов наблюдений 9кроме метеорологического оборудования, устанавливаемого на аэродромах) создаются охранные зоны в виде земельных участков и частей акваторий, ограниченных на плане местности замкнутой линией, отстоящей от границ этих пунктов на расстоянии, как правило, 200 метров во все стороны.

Размеры и границы охранных зон стационарных пунктов наблюдений определяются в зависимости от рельефа местности и других условий.

4.Законодатель закрепляет ряд особенностей правового режима и порядка установления охранной зоны хозяйственного объекта: опред. 15. разд. 5. лекц. № 14. § 3. так, в целях обеспечения безопасной эксплуатации железнодорожных путей и других объектов железнодорожного транспорта, а также безопасности населения, работников железнодорожного транспорта, и пассажиров в местах. Подверженным оползням, обвалам, размывам, селям и другим негативным воздействиям, и в местах движения скоростных поездов устанавливаются охранные зоны. Под ними понимаются земельные участки, необходимые для обеспечения сохранности, прочности, устойчивости объектов железнодорожного транспорта, а также участки с подвижной почвой, прилегающие к земельным участкам, предназначенным для

размещения объектов железнодорожного транспорта и обеспечения защиты железнодорожного пути от снежных и песчаных заносов и других негативных воздействий.

Защитные зоны могут устанавливаться на загрязненных радиоактивными или химическими веществами землях. Например, особый правовой режим имеет зона защитных мероприятий – территория вокруг

объекта по хранению химического оружия или объекта по уничтожению химического оружия, в пределах которой осуществляется специальный комплекс мероприятий, направленных на обеспечение коллективной и индивидуальной защиты граждан, защиты окружающей среды от возможного

воздействия токсичных химикатов вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются вокруг экологически вредных промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в соответствии с Санитарными правилами.

147

Новеллой экологического законодательства является выделение таких видов охранных и защитных зон как: а)территории; б)зеленые зоны; в)иные зоны.

4.Правовые проблемы охраны озонового слоя атмосферы

Озоновый слой является самостоятельным объектом охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи,

уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

Особенность озонового слоя как объекта охраны заключается в том, что он находится вне пределов той территории, на которую распространяется суверенитет государства. Озоновый слой представляет собой верхний слой атмосферы толщиной 3 мм, лежащий на высоте около 30 км над поверхностью Земли. Экологическая функция озонового слоя заключается в том, что он поглощает губительное для живых организмов ультрафиолетовое излучение, идущее их космоса, а также поддерживает благоприятный температурный режим. Отсюда вытекает тесная связь проблем охраны озонового слоя и изменения климата.

Загрязнение окружающей среды химическими и иными веществами ведет к уничтожению озонового слоя. Сегодня эта проблема решается в первую очередь на международном уровне, поскольку носит глобальный характер и не имеет административно-территориальных границ. Базовыми

нормативными правовыми актами в этом смысле следует назвать Венскую конвенцию по охране озонового слоя 1985 г. и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой атмосферы 1987 г. В данных документах был установлен перечень веществ, отрицательно влияющих на озоновый слой, и принято решение о взаимном информировании государств о производстве и использовании этих веществ, а также о принимаемых мерах. Был разработан и механизм контроля за выполнением обязательств по охране озонового слоя. Полномочиями по осуществлению такого контроля

обладают Конференция Сторон Венской Конвенции и Совещание Сторон Монреальского Протокола.

Раздел 6. Особенности правового регулирования территорий с особым эколого-правовым режимом

(4 аудиторных часа)

Тема лекции № 15. Охрана территорий с особым экологоправовым режимом

148

1.Понятие территории с особым эколого-правовым режимом

Под «правовым режимом» в юридической науке понимается «установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при

помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов».

Правовой режим может быть определен для различных по своей юридической природе объектов: имущества юридических лиц, земельных участков, лесного фонда, территорий, в отношении которых федеральным законом установлен особый порядок использования и охраны (например, территорий Крайнего Севера, закрытых административно-территориальных образований, территорий с особым эколого-правовым режимом) и т.д.

Суть особого эколого-правового режима заключается в установлении

порядка использования и охраны определенной четко локализованной территории, особенностей управления ею, финансирования и проведения специальных экологических мероприятий. Особый эколого-правовой режим

охраны природных объектов и комплексов устанавливается при создании двух разновидностей территорий: особо охраняемых природных территорий

изон экологического бедствия. Целью установления особых стимулов и

ограничений по использованию и охране таких территорий является создание дополнительных гарантий достижения главной задачи экологического законодательства – обеспечения благоприятного качества окружающей среды. Другими словами, установление особого эколого-правового режима является необходимым, если общие экологические требования (лицензирование, нормирование и т.п.) не позволяют положительно решить

вопрос о сохранении и восстановлении конкретных природных объектов в надлежащем состоянии.

Перечень соответствующих стимулов и ограничений содержится в федеральном и региональном экологическом законодательстве, а также в земельном водном, лесном законодательстве, законодательстве о природном

икультурном наследии и т.д. Определенные дополнительные меры в

рассматриваемом направлении могут быть приняты и на муниципальном уровне соответствующими органами местного самоуправления.

Правовой статус обоих разновидностей территорий с особым эколого- правовым режимом (ООПТ и зон экологического бедствия) обладает рядом схожих и отличных черт. Сходство правового статуса особо охраняемых природных территорий и зон экологического бедствия состоит в том, что

совершение деяния на их территории является квалифицирующим признаком в ряде составов Уголовного кодекса РФ (например, ч.2 ст. 250 УК РФ).

149

Одинаковы и цели установления особого статуса указанных территорий –

обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду посредством сохранения потенциала незатронутых хозяйственной деятельностью естественных экосистем.

Существенные отличия между этими территориями в задачах, стоящих перед ними. Особо охраняемые природные территории создаются в целях

консервации отдельны естественных экосистем для будущих поколений и изучения уникальных (или типичных) природных территорий, в то время как

зоня экологического бедствия создаются для восстановления нарушенных хозяйственной деятельностью экосистем. В связи с этим доступ иностранных граждан в пределы ООПТ не запрещен, в то время, как для въезда в зону экологического бедствия им необходимо специальное разрешение: табл. 9.

разд. 6. лекц. № 15. § 1.

Следовательно, особый эколого-правовой режим устанавливается в

целях особой охраны двух противоположных по экологическому состоянию территорий. Несмотря, на очевидную разницу в состоянии природных объектов и комплексов на соответствующих территориях, обе они являются зонами «аномального» правового регулирования, обе выходят за рамки «стандартного» состояния окружающей среды на локализированной территории. В обоих случаях предполагается ограничение либо прекращение хозяйственной и иной деятельности (либо отдельных её видов) и бюджетное финансирование природоохранных программ и мероприятий. В условиях

отсутствия в России официально установленных зон экологического бедствия – территорий с четко определенными границами и столь же четко определенным правовым статусом, разработка вопросов его регулирования носит в основном теоретический характер.

2.Общая характеристика правового режима особо охраняемых природных территорий

Особо охраняемая природная территория – это участок земли или водного пространства, который имеет особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение,

который изъят решением органов государственной власти или местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного оборота и имеет режим особой охраны. Для защиты большинства категорий ООПТ (государственных природных заповедников, национальных природных парков, курортов и т.п.) от неблагоприятных антропогенных воздействий на

прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Вокруг других территорий охранные зоны не создаются (например, вокруг государственных природных заказников).

150

Экологическое законодательство формулирует ряд признаков природных объектов и комплексов, позволяющих установить в отношении них режим особой охраны. Природные объекты, в отношении которых устанавливается режим особой охраны, должны иметь особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное значение.

Представляется, что природоохранное значение имеют природные объекты, расположенные в водоохранных зонах рек и водоемов, запретных и нерестоохранных полосах; леса, выполняющие защитные функции и т.д.

Оздоровительное значение имеют природные объекты, предназначенные для лечения и отдыха граждан (лечебно-оздоровительные местности и курорты).

Историко-культурное значение имеют объекты, попадающие под действие законодательства об историко-культурном наследии, в том числе памятники истории и культуры (включая объекты археологического наследия); достопримечательные места, в том числе места бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военные и гражданские захоронения. Природному объекту, имеющему историко-культурное значение, может быть придан статус объекта культурного наследия с внесением его в реестр по заключению историко-культурной экспертизы и установлением вокруг него охранной зоны. Законодательством

предусматривается ряд мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия при проведении строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ вплоть до приостановления такой деятельности, приносящей им вред.

Допускается и смешанный вариант охраны природного объекта, обладающего и признаками объекта культурного наследия. Такой вариант охраны, как правило, осуществляется на территории национальных и природных парков. Например, одна из функциональных зон национального парка называется зона охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения. Историко-культурные объекты, поставленные на государственную охрану в установленном порядке, передаются в пользование национальным паркам, но только по

согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры.

Научное и эстетическое значение имеют практически любые разновидности природных объектов. При этом сколько-нибудь объективных

критериев эстетической ценности природного объекта действующее законодательство не устанавливает.

Существует несколько классификаций особо охраняемых природных территорий. Во-первых, по признаку заповедности, правовой режим может быть трех видов: